“據(jù)我的了解和感受，大學(xué)畢業(yè)后回縣城工作的同學(xué)和朋友主要是追求穩(wěn)定。家庭、朋友關(guān)系從小到大根深蒂固，回老家無論是找工作還是結(jié)婚生子，相對更容易一些，沒有大城市那么大的壓力。”
“90后”王婷婷從小在山東某縣城長大。“目前面對的問題主要是薪資水平可能不夠高，因?yàn)榭h城的工作和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有太多可拓展的空間。”她深有感觸地說。
近期，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），引發(fā)了高度關(guān)注。“真心希望老家能有更好的發(fā)展。”大學(xué)畢業(yè)后留在北京工作的王婷婷說。
郡縣治，天下安。千百年來，縣是我國歷史上最穩(wěn)定的行政區(qū)劃單元。當(dāng)前，縣城也是我國現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。
▲2020年4月13日清晨時(shí)分拍攝的洛南縣城（無人機(jī)照片）。新華社記者 陶明 攝縣城為什么那么重要？
縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象已經(jīng)非常普遍。
2021年年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個(gè)縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個(gè)縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。
“推進(jìn)縣城建設(shè)，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。”國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
早在2002年，我國就已提出“發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)”的政策目標(biāo)。上述《意見》下發(fā)后，國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，我國已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，今后一段時(shí)期，將是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期。
可以說，縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體。推進(jìn)縣城建設(shè)，也有利于輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，有利于強(qiáng)化縣城與鄰近城市的銜接配合。
“該政策也是針對目前個(gè)別大城市盲目做大，導(dǎo)致縣域人口被虹吸的情況，以及帶來的一系列大城市病，包括高房價(jià)和醫(yī)療教育等難題。”廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示。
近年來，一些地區(qū)基于城市之間的行政性競爭壓力，部分采取撤縣設(shè)區(qū)等方式，出現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)“一城獨(dú)大”的局面。從結(jié)果來看，一方面，中心城市的規(guī)模越來越大，出現(xiàn)了負(fù)外部性和大城市?。涣硪环矫?，中心城市虹吸了周邊區(qū)域的資源，致使周邊人口和產(chǎn)業(yè)逐漸流失，沒有形成均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。
“在我國城市化的上半程，吸引人口最關(guān)鍵的點(diǎn)是就業(yè)，但是當(dāng)?shù)搅顺鞘谢南掳氤蹋?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，應(yīng)該更加注重公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配置的區(qū)域合理化、公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施一體化。”中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛對本刊記者表示。
倪鵬飛認(rèn)為，“就是要讓基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)在區(qū)域間達(dá)到相對的平衡，不能過度分化，這樣才能使得空間適度聚集，聚中有散，從而最大化配置資源，促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)和共贏發(fā)展。”
顯然，在這一過程中，縣城重任在肩。
▲廣西恭城瑤族自治縣平安鎮(zhèn)北洞源村的游泳館。新華社記者 周華 攝
不同類型的縣城如何發(fā)展？
那么，本次《意見》出臺之后，到底有哪些縣城可能迎來更多發(fā)展機(jī)遇呢？
我國的縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展路徑自然各不相同。值得關(guān)注的是，《意見》提出發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，并非全國通用“一套模板”，而是應(yīng)該“因縣施策”。
《意見》首次將我國縣域經(jīng)濟(jì)分為“五大類型”，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向：
一是加快發(fā)展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城，融入鄰近大城市建設(shè)，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城；
二是積極培育專業(yè)功能縣城，支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城，支持邊境縣城完善基礎(chǔ)設(shè)施；
三是合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品(6.200, 0.01, 0.16%)主產(chǎn)區(qū)縣城，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐；
四是有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐；
五是引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助。
國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人隨后表示，要尊重縣城發(fā)展的規(guī)律，順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。
“在這五類縣城中，第一類尤其值得關(guān)注。”易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，《意見》明確支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城，融入鄰近大城市的建設(shè)發(fā)展，主動承接人口、產(chǎn)業(yè)，特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移。
“可見此類大城市周邊的縣城，未來將更好導(dǎo)入人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)資源，在交通設(shè)施等方面也會獲得良好的發(fā)展。”嚴(yán)躍進(jìn)說。
倪鵬飛則提示，需要注意不同的縣城條件不同，需要營造的條件也各不相同。比如，一些大城市周邊的縣城，即使沒有就業(yè)機(jī)會人們也愿意去，因?yàn)橐谥苓叧鞘芯蜆I(yè)，這些縣城當(dāng)務(wù)之急是改善公共產(chǎn)品和服務(wù)。
“相較之下，一些相對遠(yuǎn)離大都市和中心城市的縣城，公共產(chǎn)品和服務(wù)條件較好，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展就相對不足，建議這些地區(qū)大力促進(jìn)創(chuàng)業(yè)或者吸引外部資金進(jìn)入。”倪鵬飛舉例說，比如我國東北的一些區(qū)域和城市，在人口出現(xiàn)一定程度的流失之后，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施相對反而更加充裕了，此時(shí)應(yīng)大刀闊斧地改善營商環(huán)境，加快促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，只有產(chǎn)業(yè)才能留住居民。
最后，還有一類是遠(yuǎn)離大城市、人口稠密地區(qū)的縣城。比如，中西部的縣城仍有很大發(fā)展?jié)摿?，但是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，公共產(chǎn)品也存在短板，這就需要政府積極引導(dǎo)，在公共產(chǎn)品方面加強(qiáng)布局，同時(shí)采取市場化的方式，吸引社會投資加入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)。
“這類區(qū)域的發(fā)展也非常重要，一方面有利于打破資源過度向中心區(qū)聚集，另一方面也可以促進(jìn)廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)發(fā)展，有助于實(shí)現(xiàn)區(qū)域全域的現(xiàn)代化和共同富裕。”倪鵬飛表示。
▲2021年4月29日，廣西資源縣鄉(xiāng)村風(fēng)貌。新華社記者 陸波岸 攝如何培育縣城的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)？
上述《意見》要求，培育發(fā)展縣城特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴(kuò)大縣城就業(yè)崗位。
不難理解，對于絕大多數(shù)縣城來說，產(chǎn)業(yè)是建設(shè)發(fā)展的根基，有了產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口的集聚，而產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施是否完善，更是直接決定了落地企業(yè)的成本和投資的吸引力大小。
多位專家對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，縣城發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，務(wù)必要因地制宜、實(shí)事求是，要吸取此前部分地區(qū)建設(shè)特色小鎮(zhèn)“一哄而上”的教訓(xùn)，按照市場化的原則以及資源稟賦和人口流動的情況，確定實(shí)際可發(fā)展的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)，避免出現(xiàn)用力平均、“掛羊頭賣狗肉”等現(xiàn)象。
業(yè)內(nèi)專家建議，接下來發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，要堅(jiān)持由市場主導(dǎo)建設(shè)，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。事實(shí)證明，此前特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，如果只是由政府利用行政力量推動，就具有較大的局限性。
倪鵬飛認(rèn)為，從實(shí)際情況來看，我國的縣城是能夠做好這件事的，“一縣一品”在很多地區(qū)都存在，而且做得很好。只要注意在產(chǎn)業(yè)選擇時(shí)，根據(jù)實(shí)際基礎(chǔ)、資源稟賦的條件來決定，要采取產(chǎn)業(yè)集群的思維，思考需要怎樣的軟硬件環(huán)境，配套怎樣的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。“要進(jìn)行相關(guān)的前期調(diào)研，這是地方政府要用力的地方。”
當(dāng)然，也有一些小城鎮(zhèn)，一味發(fā)展房地產(chǎn)，實(shí)體產(chǎn)業(yè)不僅沒有得到孵化，反而受到擠壓。專家建議，未來縣城建設(shè)也要處理好“職”和“住”的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)和住房服務(wù)兩者都要兼顧，產(chǎn)業(yè)才是根基，住房是一項(xiàng)重要的服務(wù)配套條件。這個(gè)定位要把住、把準(zhǔn)。
▲資料圖，新華社發(fā)人口流失區(qū)縣，未來怎么辦？
對于人口流失縣城的轉(zhuǎn)型發(fā)展，《意見》提到，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。
此類話題之前也有不少探討。例如，2021年，全國政協(xié)委員李冬玉就在兩會上建議優(yōu)化縣級行政區(qū)劃。她表示，面臨人口持續(xù)流失壓力的地方不在少數(shù)，有的縣城在短短十年時(shí)間，人口流失達(dá)20%以上。她建議推進(jìn)小縣合并試點(diǎn)，對人口規(guī)模低于10萬的小縣先行合并試點(diǎn)，減少行政資源浪費(fèi)，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置。
多位接受本刊采訪的人士認(rèn)為，本次《意見》明確提出“防止人口流失縣城盲目建設(shè)”。這意味著，縣城的發(fā)展可能迎來分水嶺，即大城市周邊縣城快速向都市圈融合，產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勁的縣城獲得獨(dú)立發(fā)展空間，而人口流失的收縮型縣城，則不得不面臨被限制擴(kuò)張的命運(yùn)。
倪鵬飛認(rèn)為，根據(jù)具體人口流失原因，不同縣城可能面臨不同選擇：
第一種是，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律導(dǎo)致的人口流失，這些縣城區(qū)位條件較差、位置偏遠(yuǎn)、資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退，則未來可能有三個(gè)方向：降級、收縮或轉(zhuǎn)型。
第二種是，某些區(qū)位條件較好的縣城，比如大都市周邊，因?yàn)楣伯a(chǎn)品布局不足，導(dǎo)致人口被周邊大城市“虹吸”。這種情況下，只要當(dāng)?shù)卣e極采取相關(guān)措施，重新調(diào)整和布局公共產(chǎn)品，增加公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，人口還可能回流，或者有新的人口進(jìn)入，產(chǎn)業(yè)也可能出現(xiàn)發(fā)展，縣城進(jìn)一步繁榮。
第三種的情況較為特殊，比如戰(zhàn)略地位重要的區(qū)域。為了維護(hù)國家整體和區(qū)域的戰(zhàn)略安全，要在這些區(qū)域安排一定的人口、產(chǎn)業(yè)和特殊功能。建議可借鑒古代“屯田”的經(jīng)驗(yàn)，在邊疆重要區(qū)域?qū)嵭?ldquo;屯鎮(zhèn)”的辦法，一方面增加該地區(qū)的公共產(chǎn)品如基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)；另一方面提供政策刺激，吸引人口回流或轉(zhuǎn)移，讓人口重新增長并穩(wěn)定下來，承擔(dān)起相應(yīng)的功能。
“縣城不光有兒時(shí)的鄉(xiāng)愁，更應(yīng)該有時(shí)代的印記和未來的發(fā)展。”王婷婷也對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表達(dá)了自己的愿望。
本文轉(zhuǎn)自于 財(cái)經(jīng)國家周刊
