四季度增發(fā)國(guó)債的做法前所未有，除了穩(wěn)增長(zhǎng)、提信心，還釋放出哪些信號(hào)？財(cái)政發(fā)力的思路有何改變？
在三季度中國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇超預(yù)期、市場(chǎng)預(yù)計(jì)政策大幅加碼可能性下降之際，過(guò)去一年多來(lái)市場(chǎng)熱議的財(cái)政發(fā)力不期而至。
10月24日閉幕的十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議，表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院增發(fā)國(guó)債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議。中央財(cái)政將在2023年四季度增發(fā)國(guó)債1萬(wàn)億元，全部通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，集中力量支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補(bǔ)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板，整體提升抵御自然災(zāi)害的能力。其中，2023年擬安排使用5000億元，結(jié)轉(zhuǎn)2024年使用5000億元。
在實(shí)現(xiàn)全年增長(zhǎng)目標(biāo)難度不大的情況下，這一政策一定程度上超出了市場(chǎng)預(yù)期。在年初全國(guó)人大批準(zhǔn)當(dāng)年全國(guó)預(yù)算后，年內(nèi)增發(fā)國(guó)債、調(diào)整中央預(yù)算，在以往并不常見(jiàn)。
為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊，中國(guó)曾在1998年—2000年6月—8月增發(fā)國(guó)債并調(diào)整中央預(yù)算。汶川地震后，2008年6月也曾調(diào)整中央預(yù)算，建立地震災(zāi)后重建基金，但未增發(fā)國(guó)債，只是增加了從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入的資金規(guī)模，調(diào)整后中央財(cái)政支出增加600億元。此后為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，2008年11月5日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議宣布推出4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，但未涉及預(yù)算調(diào)整，根據(jù)國(guó)務(wù)院當(dāng)年12月底在十一屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上的報(bào)告，2008年四季度增加安排中央投資1000億元，并提前下達(dá)災(zāi)后恢復(fù)重建基金200億元。
因此，這次增發(fā)國(guó)債頗為罕見(jiàn)，而且與以往存在明顯不同：首先，此前調(diào)整中央預(yù)算、增發(fā)國(guó)債多發(fā)生在年中，年內(nèi)有足夠的時(shí)間使用債券資金，而此次調(diào)整發(fā)生在10月，臨近年末，且資金使用向華北、東北地區(qū)傾斜，使用時(shí)間和形成工作量都受到限制；其次，據(jù)財(cái)政部說(shuō)法，此次增發(fā)國(guó)債作為特別國(guó)債管理，全國(guó)財(cái)政赤字將由3.88萬(wàn)億元增加到4.88萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)赤字率由3%提高到3.8%左右，而中國(guó)在1998年、2007年和2020年三次發(fā)行的特別國(guó)債均未計(jì)入赤字。
中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所研究員吳亞平對(duì)財(cái)新表示，此次增發(fā)國(guó)債，一方面因?yàn)榻衲陰讏?chǎng)特大水災(zāi)凸顯了中國(guó)基建領(lǐng)域中防洪排澇、應(yīng)急救災(zāi)設(shè)施的短板；另一方面，在低基數(shù)效應(yīng)消退后，尤其從實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)的角度看，2024年穩(wěn)增長(zhǎng)很重要，壓力還比較大，增發(fā)國(guó)債既能補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，也能擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)“一錢(qián)兩用”，且5000億元結(jié)轉(zhuǎn)到2024年使用，可減輕明年加杠桿的赤字壓力。
市場(chǎng)普遍認(rèn)為，2023年實(shí)現(xiàn)5%左右的增長(zhǎng)目標(biāo)難度較小，當(dāng)前時(shí)點(diǎn)增發(fā)國(guó)債在年內(nèi)形成實(shí)物工作量的規(guī)模不會(huì)很大，增發(fā)的國(guó)債將主要拉動(dòng)2024年基建投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，選擇當(dāng)前推出，釋放了中央重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提振信心的信號(hào)。
相比增發(fā)國(guó)債對(duì)四季度經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，市場(chǎng)更關(guān)注其中傳遞出的財(cái)政政策信號(hào)：此前多年，盡管不少學(xué)者認(rèn)為“赤字率不得超過(guò)3%”并無(wú)依據(jù)，但中國(guó)一直固守這一紅線，只在新冠疫情暴發(fā)的2020年和2021年才突破這一限制。此次增發(fā)國(guó)債后，預(yù)計(jì)2023年赤字率將上升至3.8%，創(chuàng)歷史新高，未來(lái)中國(guó)是否將持續(xù)突破赤字率限制？此次增發(fā)國(guó)債全部轉(zhuǎn)移支付給地方，但還本付息由中央承擔(dān)，是否意味著地方和學(xué)界呼吁已久的提高國(guó)債在政府債券中的比重的建議將落地？在地方化債的大背景下，中央財(cái)政更多發(fā)力可以期待，而赤字率能否持續(xù)高于3%，還有待觀望。
圍繞災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，此次增發(fā)1萬(wàn)億元國(guó)債重點(diǎn)將投向八大領(lǐng)域：災(zāi)后恢復(fù)重建、重點(diǎn)防洪治理工程、自然災(zāi)害應(yīng)急能力提升工程、其他重點(diǎn)防洪工程、灌區(qū)建設(shè)改造和重點(diǎn)水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動(dòng)、重點(diǎn)自然災(zāi)害綜合防治體系建設(shè)工程、東北地區(qū)和京津冀受災(zāi)地區(qū)等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。
根據(jù)財(cái)政部副部長(zhǎng)朱忠明10月25日在國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上的表述，此次增發(fā)國(guó)債資金將向華北和東北傾斜，比如，在災(zāi)后恢復(fù)重建中，支持以京津冀為重點(diǎn)的華北地區(qū)等災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)能力；骨干防洪治理工程以海河和松花江流域等北方地區(qū)為重點(diǎn)；灌區(qū)建設(shè)改造和重點(diǎn)水土流失治理工程中，特別提及東北黑土區(qū)侵蝕溝治理；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，優(yōu)先支持東北地區(qū)和京津冀受災(zāi)地區(qū)。
國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)張世昕在同一場(chǎng)合稱(chēng)，發(fā)改委正牽頭編制《以京津冀為重點(diǎn)的華北地區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建提升防災(zāi)減災(zāi)能力規(guī)劃》，北京、天津、河北、吉林、黑龍江分別編制地方規(guī)劃，此次增發(fā)國(guó)債將重點(diǎn)支持該規(guī)劃實(shí)施。
對(duì)增發(fā)國(guó)債用于災(zāi)后重建的優(yōu)先次序，張世昕說(shuō)，優(yōu)先支持水毀設(shè)施恢復(fù)重建項(xiàng)目。前期中央財(cái)政應(yīng)急救災(zāi)資金已優(yōu)先開(kāi)展居民住房的修復(fù)重建，增發(fā)國(guó)債將重點(diǎn)加快醫(yī)院學(xué)校、養(yǎng)老托育、公共體育文化等與民生密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施恢復(fù)重建，加快水毀農(nóng)田修復(fù)，加快推進(jìn)交通、能源、通信、市政等基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)重建，確保在2024年主汛期前高標(biāo)準(zhǔn)完成水毀工程修復(fù)重建任務(wù)。
重建之外，國(guó)家發(fā)改委固定投資司司長(zhǎng)羅國(guó)三稱(chēng)，本次增發(fā)國(guó)債把防洪減災(zāi)工程作為重中之重，推動(dòng)進(jìn)一步整體提升洪澇災(zāi)害的防御能力。骨干河道防洪治理將以海河、松花江流域等北方地區(qū)為重點(diǎn)，系統(tǒng)推進(jìn)大江大河大湖干流防洪工程、大中型水庫(kù)工程、蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)。“也就是通常所說(shuō)的防洪工程‘三大件’，堤防是先手牌、水庫(kù)是王牌、蓄滯洪區(qū)是底牌。”
在項(xiàng)目選擇上，羅國(guó)三表示，優(yōu)先支持“十四五”規(guī)劃，國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)批復(fù)的重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，以及地方重點(diǎn)規(guī)劃中明確的項(xiàng)目，精準(zhǔn)聚焦災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)能力。
吳亞平對(duì)財(cái)新表示，不限于京津冀吉黑，各地符合八大領(lǐng)域條件的項(xiàng)目都可以申報(bào)。
與中國(guó)多年來(lái)基建穩(wěn)增長(zhǎng)的實(shí)施路徑一致，此次增發(fā)國(guó)債仍由發(fā)改、財(cái)政部門(mén)推進(jìn)落地，全部按照項(xiàng)目管理。張世昕稱(chēng)，9月以來(lái)，發(fā)改委等部門(mén)已組織地方抓緊篩選準(zhǔn)備了一批重點(diǎn)項(xiàng)目，加快了前期準(zhǔn)備工作，確保國(guó)債資金一旦到位后，能夠快速精準(zhǔn)直達(dá)具體項(xiàng)目。下一步還將依托國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，梳理報(bào)送一批符合投向領(lǐng)域、前期工作成熟、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益較好的項(xiàng)目。
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為確保盡快形成實(shí)物量，項(xiàng)目篩選要求前期工作比較成熟、包括各項(xiàng)手續(xù)完備的在建項(xiàng)目和能盡快開(kāi)工建設(shè)的新開(kāi)工項(xiàng)目，特別是一些急需項(xiàng)目，希望能在2024年汛期前建成投用；對(duì)部分前期工作較為復(fù)雜的重大項(xiàng)目，原則上不得晚于2024年6月底開(kāi)工建設(shè)。
羅國(guó)三強(qiáng)調(diào)，此次國(guó)債主要安排災(zāi)后重建和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)項(xiàng)目，更要高度重視前期工作質(zhì)量，在開(kāi)工前對(duì)地質(zhì)條件、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、工程難度、建設(shè)方案、群眾需要等研究到位，避免倉(cāng)促上馬導(dǎo)致建設(shè)實(shí)施中遇到重大困難問(wèn)題，造成資金無(wú)法使用、嚴(yán)重影響工期，甚至影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等問(wèn)題的出現(xiàn)。
在資金配套上，相比一般水利等領(lǐng)域投資項(xiàng)目，此次增發(fā)國(guó)債項(xiàng)目的中央補(bǔ)助更高。朱忠明稱(chēng)，將一次性提高中央財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)或補(bǔ)助比例，從而減輕地方配套資金壓力。
此番財(cái)政部將國(guó)債轉(zhuǎn)移支付資金全部納入財(cái)政直達(dá)資金范圍，全部導(dǎo)入直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)施全流程跟蹤監(jiān)控。這一資金管理機(jī)制與2020年抗疫特別國(guó)債類(lèi)似。為保持預(yù)算年度間銜接，將參照以往做法，在中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付中單設(shè)“災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力補(bǔ)助資金”項(xiàng)目，與一般性轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并列，集中反映增發(fā)國(guó)債安排的支出。
2023年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程幾經(jīng)波折，特別是二、三季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）平減指數(shù)持續(xù)為負(fù)，宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和微觀主體感受存在“溫差”。盡管如此，在三季度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)超預(yù)期、全年實(shí)現(xiàn)5%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)無(wú)憂(yōu)之后，中央決定在四季度增發(fā)國(guó)債，多少有些出乎各方意料。
對(duì)于各方關(guān)切的增發(fā)國(guó)債是否作為提振經(jīng)濟(jì)的重大舉措，朱忠明并未正式回應(yīng)，只是稱(chēng)此次增發(fā)1萬(wàn)億元國(guó)債，主要目的是落實(shí)8月17日中央政治局常委會(huì)會(huì)議部署，支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)能力的項(xiàng)目建設(shè)，是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、惠民生的重要安排。“當(dāng)然，國(guó)債資金投入使用后，客觀上也會(huì)有利于帶動(dòng)國(guó)內(nèi)需求，進(jìn)一步鞏固中國(guó)經(jīng)濟(jì)回升向好的態(tài)勢(shì)。”
對(duì)這次增發(fā)1萬(wàn)億元國(guó)債中將有5000億元結(jié)轉(zhuǎn)2024年的安排，吳亞平稱(chēng)，考慮到國(guó)債項(xiàng)目需要地方配套，實(shí)際帶動(dòng)的投資規(guī)模要大于增發(fā)國(guó)債的規(guī)模。雖然2023年安排使用一半資金，但考慮到今年只剩下兩個(gè)月時(shí)間和冬季天氣對(duì)施工的影響，年內(nèi)形成的工作量可能達(dá)不到一半。
部分市場(chǎng)機(jī)構(gòu)對(duì)增發(fā)國(guó)債對(duì)2023年四季度增速拉動(dòng)做出測(cè)算，由于對(duì)形成實(shí)物量的比例估算不一，結(jié)果并不相同。
中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家明明、廣發(fā)證券固定收益分析師劉郁等基于四季度增發(fā)后立即投入使用并形成投資的測(cè)算稱(chēng)，5000億元國(guó)債估計(jì)拉動(dòng)四季度名義GDP增速提升約1.4—1.5個(gè)百分點(diǎn)。華泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家易峘則稱(chēng)，這1萬(wàn)億元增發(fā)國(guó)債如果在2023年四季度和2024年一季度形成實(shí)物工作量，有望支撐GDP年化增長(zhǎng)約1.2個(gè)百分點(diǎn)。
中金宏觀團(tuán)隊(duì)的測(cè)算則相對(duì)保守：2023年雖安排使用5000億元特別國(guó)債，但考慮到項(xiàng)目落地進(jìn)度（比如冬季對(duì)北方施工的制約），估計(jì)四季度形成實(shí)物工作量的占比為20%，假設(shè)財(cái)政乘數(shù)為1.4，則可額外拉動(dòng)四季度GDP同比增速0.4個(gè)百分點(diǎn)至5.6%，對(duì)應(yīng)2023年全年GDP增速為5.3%。政策效果更多體現(xiàn)在2024年，對(duì)2024年GDP增速或有1個(gè)百分點(diǎn)左右的額外拉動(dòng)。
“增發(fā)國(guó)債、上調(diào)赤字表明中央并未因近期增長(zhǎng)穩(wěn)定而減緩穩(wěn)增長(zhǎng)政策的出臺(tái)，但不宜高估增發(fā)1萬(wàn)億元國(guó)債對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，尤其是短期影響。”野村中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家陸挺解釋?zhuān)@是因?yàn)樵霭l(fā)國(guó)債主要用于2023年夏季洪水重災(zāi)區(qū)的災(zāi)后重建、水利建設(shè)等，相應(yīng)財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)可能有限，水利項(xiàng)目在整體固定資產(chǎn)投資中所占的份額仍很小，2022年僅為1.9%。隨著冬季臨近，北方地區(qū)已不具備施工條件，預(yù)計(jì)大部分增發(fā)國(guó)債資金將在2024年，甚至未來(lái)兩三年使用。
在關(guān)注經(jīng)濟(jì)影響的同時(shí)，市場(chǎng)也關(guān)注增發(fā)國(guó)債對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性的影響。由于一攬子化債措施中特殊再融資債券率先落地，截至10月26日，已有25個(gè)省市公布發(fā)行計(jì)劃，規(guī)模已超過(guò)1萬(wàn)億元。加之2023年地方新增債券和新增國(guó)債也尚未發(fā)行完畢，債市關(guān)心增發(fā)1萬(wàn)億元國(guó)債對(duì)流動(dòng)性和市場(chǎng)利率的影響。
中金固定收益研報(bào)稱(chēng)，此次預(yù)算調(diào)整前，四季度政府債券還有約1.25萬(wàn)億元額度，其中國(guó)債約7900億元、新增地方債4600余億元，加上特殊再融資債或發(fā)行1.5萬(wàn)億元、增發(fā)國(guó)債1萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)四季度政府債券凈增量或在3.5萬(wàn)億至3.7萬(wàn)億元，創(chuàng)歷史同期新高。不過(guò)，年內(nèi)凈增高峰或在10月，當(dāng)月政府債券凈增量或突破1.5萬(wàn)億元，11月和12月單月政府債券凈增量或會(huì)回落至1萬(wàn)億至1.1萬(wàn)億元。
朱忠明表示，前期財(cái)政部在制定下半年國(guó)債發(fā)行計(jì)劃時(shí)做了相關(guān)謀劃，將原定年度國(guó)債的發(fā)行靠前安排，已為后續(xù)增發(fā)國(guó)債留出空間?？紤]到本次增發(fā)的國(guó)債是納入到中央財(cái)政赤字管理，將采取公開(kāi)發(fā)行方式發(fā)行，和已確定的年度國(guó)債發(fā)行統(tǒng)籌安排。
回看最近一兩個(gè)月的國(guó)債發(fā)行，并非沒(méi)有預(yù)兆。9月25日，曾有一期1150億元的五年期國(guó)債在計(jì)劃外發(fā)行，這在歷史上并不常見(jiàn)，一度引發(fā)市場(chǎng)猜測(cè)。
劉郁稱(chēng)，9月以來(lái)，國(guó)債單只規(guī)模持續(xù)放量，主要期限附息國(guó)債單只規(guī)模上升至1120億到1150億元，而1月到6月單只發(fā)行規(guī)?；驹?00億到850億元之間，7月到8月在950億元左右。普通國(guó)債發(fā)行規(guī)模超過(guò)1000億元，也是國(guó)債發(fā)行以來(lái)首次，體現(xiàn)了國(guó)債發(fā)行加速的特征。她預(yù)計(jì)，普通國(guó)債發(fā)行進(jìn)度在11月和12月可能邊際放緩，使全年普通國(guó)債凈發(fā)行量不至于大幅超過(guò)原中央赤字額度。同時(shí)，特殊再融資債券發(fā)行也可能會(huì)邊際放緩，一方面財(cái)政部會(huì)平衡地方債和國(guó)債的發(fā)行節(jié)奏，特殊再融資債在10月集中大量發(fā)行，可能也是為后續(xù)增發(fā)1萬(wàn)億國(guó)債讓路；另一方面是地方政府對(duì)發(fā)行特殊再融資債置換存量債務(wù)的需求較為迫切，可能傾向于早發(fā)早用。
由于特殊再融資債券集中發(fā)行、稅期集中繳款等因素，近期流動(dòng)性已偏緊。平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘正生認(rèn)為，1萬(wàn)億元特別國(guó)債以市場(chǎng)化方式發(fā)行，貨幣政策或需在總量操作上予以配合。這是因?yàn)榘l(fā)行繳款時(shí)短期內(nèi)“抽水”，可能加劇資金面供需矛盾，繼而對(duì)市場(chǎng)利率形成推升。為維持流動(dòng)性合理充裕，貨幣政策有必要加大流動(dòng)性投放力度，考慮適時(shí)適度降準(zhǔn)，同時(shí)貨幣政策有必要推動(dòng)實(shí)際利率繼續(xù)下行，不排除在適當(dāng)時(shí)點(diǎn)降準(zhǔn)降息以配合財(cái)政發(fā)力的可能性，這也有助于緩解公共投資對(duì)私人部門(mén)投資的潛在擠出效應(yīng)。瑞銀中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤預(yù)計(jì)，央行將進(jìn)一步降準(zhǔn)以配合大規(guī)模政府債券發(fā)行，再降息至少10個(gè)基點(diǎn)。
相比對(duì)經(jīng)濟(jì)和債市的短期影響，增發(fā)國(guó)債也引發(fā)市場(chǎng)對(duì)財(cái)政政策思路是否轉(zhuǎn)變的關(guān)注。
此次增發(fā)國(guó)債后，2023年全國(guó)財(cái)政赤字規(guī)模由3.88萬(wàn)億元增加到4.88萬(wàn)億元，赤字率從年初預(yù)算安排的3%提高至3.8%左右。此前中國(guó)預(yù)算赤字率大多維持在3%以下，疫情前十年只在2016年、2017年達(dá)到3%，新冠疫情暴發(fā)的2020年首次“破3”達(dá)到3.7%，2021年降至3.2%，2022年繼續(xù)降至2.8%，重回3%以下。
“增發(fā)國(guó)債體現(xiàn)出更為積極的財(cái)政政策思路。”廣發(fā)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家郭磊認(rèn)為，在非疫情年份將赤字率提升至3%以上，這一信號(hào)將影響深遠(yuǎn)。從疫后全球經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政適度擴(kuò)張有助于對(duì)沖經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)負(fù)債表收縮風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)價(jià)格中樞穩(wěn)定，較海外經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，更具備財(cái)政進(jìn)一步積極的條件。此次財(cái)政條件的打開(kāi)將修正對(duì)政策空間的理解，有助于中期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期的穩(wěn)定。
華創(chuàng)證券首席宏觀分析師張瑜認(rèn)為，2023年四季度增發(fā)國(guó)債，實(shí)際大概率為了2024年開(kāi)年經(jīng)濟(jì)增速平穩(wěn)接棒，預(yù)計(jì)2024年增速目標(biāo)設(shè)在5%左右。據(jù)她估算，要匹配這一增速目標(biāo)，需要4%或更高的赤字率，相比2023年的3%可能“動(dòng)靜過(guò)大”。通過(guò)此次增發(fā)1萬(wàn)億元國(guó)債，實(shí)現(xiàn)跨年度的“赤字平攤”，2024年赤字率不需要定太高，3%—3.5%可能就足夠。
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也有一些學(xué)者對(duì)此持謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)為未來(lái)赤字率是否不再受3%的限制，還需看每年全國(guó)預(yù)算安排。此前包括中國(guó)社科院學(xué)部委員余永定在內(nèi)的部分學(xué)者反復(fù)強(qiáng)調(diào)，3%的赤字率紅線只是《馬斯特里赫特條約》的一項(xiàng)約定，并無(wú)學(xué)理依據(jù)，且歐盟不少?lài)?guó)家已突破此限制，但中國(guó)仍將此作為一項(xiàng)財(cái)政自我約束的紀(jì)律。
此次增發(fā)國(guó)債另一值得關(guān)注之處是，全部通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，全部列為中央財(cái)政赤字，還本付息由中央承擔(dān)，不增加地方償還負(fù)擔(dān)。而在1998年到2000年的增發(fā)國(guó)債中，轉(zhuǎn)借地方使用的部分并不計(jì)入中央赤字。這種做法也與2008年以后歷次穩(wěn)增長(zhǎng)，更多依賴(lài)地方加杠桿和使用準(zhǔn)財(cái)政手段有很大不同。
近年來(lái)，地方政府和包括多名卸任財(cái)長(zhǎng)在內(nèi)的財(cái)政學(xué)界、業(yè)界早已形成共識(shí)：地方加杠桿空間有限，財(cái)政發(fā)力應(yīng)更多依靠中央，地方政府債券中應(yīng)該增加一般債券的占比。但囿于赤字率的限制，這一共識(shí)一直未能落地。
近年來(lái)，地方政府新增專(zhuān)項(xiàng)債券快速擴(kuò)容，2023年10月以來(lái)，一攬子化債措施之一的地方特殊再融資債券重啟并密集發(fā)行，大量消耗了地方政府的顯性債務(wù)空間。而疫情期間財(cái)政紀(jì)律放松，隱性債務(wù)加速擴(kuò)張，地方政府還本付息壓力加劇，加之房地產(chǎn)拐點(diǎn)突現(xiàn)導(dǎo)致土地出讓收入持續(xù)大幅下滑，多名研究人士對(duì)財(cái)新表示，當(dāng)下地方政府流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)已迫在眉睫。
在此背景下，中央加杠桿的必要性上升，增發(fā)國(guó)債一定程度上可以緩解地方財(cái)政壓力，也有助于扭轉(zhuǎn)近年來(lái)受收入下降影響財(cái)政政策發(fā)力不足的局面。
鐘正生認(rèn)為，“置換化債+金融支持化債+增發(fā)國(guó)債”的政策組合，有望一定程度上解決土地財(cái)政缺位、地方財(cái)政收支壓力大的突出矛盾，財(cái)政將在本階段穩(wěn)增長(zhǎng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。
粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒建議，下階段尤其2024年財(cái)政政策打破赤字率3%的約束，赤字規(guī)模由中央占主導(dǎo)，實(shí)事求是面對(duì)真實(shí)赤字率，避免長(zhǎng)期采用的“控赤字+擴(kuò)專(zhuān)項(xiàng)債”導(dǎo)致赤字規(guī)模過(guò)小、專(zhuān)項(xiàng)債使用效率偏低的局面。同時(shí)鑒于部分存量項(xiàng)目仍需專(zhuān)項(xiàng)債繼續(xù)支持，2024年專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)?？陕缘陀?023年。
他還認(rèn)為，財(cái)政政策應(yīng)以支出政策為主、減稅降費(fèi)等收入政策為輔，提高財(cái)政資源的使用效率。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)下行期以及信心恢復(fù)期，收入政策有可能受制于市場(chǎng)主體行為的收縮，減稅降費(fèi)未必能快速轉(zhuǎn)化為投資和消費(fèi)；而支出政策能產(chǎn)生更加有效的結(jié)果。同時(shí)應(yīng)推動(dòng)財(cái)政政策逐步從重投資轉(zhuǎn)向投資與消費(fèi)并重；逐步利用個(gè)稅App等建立起補(bǔ)貼群體的篩選機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施，尤其要關(guān)注低保臨界線以上、社平工資以下的城鎮(zhèn)和農(nóng)村低收入群體，以及失業(yè)大學(xué)生群體。
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