超萬億元特殊再融資債中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)模更大、期限更長(zhǎng)，或?qū)ζ浜罄m(xù)新增地方債額度形成掣肘
10月以來，積極財(cái)政逐漸發(fā)力，但“后勁”維持或仍需多方面配合，本文著重梳理政策、資金、項(xiàng)目三方面。
近期，地方債務(wù)化解、遏制新增隱債等政策力度升級(jí)；財(cái)政部下達(dá)超萬億元特殊再融資債額度的同時(shí)，對(duì)各級(jí)政府及地方金融機(jī)構(gòu)實(shí)施穿透式監(jiān)管、嚴(yán)格遏制新增隱債。10月初，地方一攬子化債方案初顯，發(fā)行特殊再融資債置換存量債務(wù)成為預(yù)算內(nèi)化債的重要舉措。截至11月中旬，28省市已披露計(jì)劃發(fā)行的特殊再融資債累計(jì)1.25萬億元?；瘋桨竿七M(jìn)同時(shí)，遏制新增隱債政策亦加碼。11月初，財(cái)政部通報(bào)地方隱性債務(wù)問責(zé)典型案例，問責(zé)主體包括市縣政府、金融機(jī)構(gòu)省分行和市分行等，問責(zé)行為包括政府要求國企墊資、金融機(jī)構(gòu)違規(guī)提供融資等新增隱債行為和借新還舊等化債不實(shí)的行為。
超萬億元特殊再融資債中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)模更大、期限更長(zhǎng)，或?qū)ζ浜罄m(xù)新增地方債額度形成掣肘。與過往相比，當(dāng)前特殊再融資債額度更向弱資質(zhì)地區(qū)傾斜；截至2023年11月中旬，中、西和東北地區(qū)特殊再融資一般債發(fā)行規(guī)模占比達(dá)73%、高于過去三年平均的61%，特殊再融資專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模占比達(dá)77%、高于過去三年平均的47%；特殊再融資專項(xiàng)債期限也明顯拉長(zhǎng)，10年期和30年期占比達(dá)55%，明顯高于2022年5%的占比；其中，30年期特殊再融資專項(xiàng)債主要分布于遼寧、吉林、貴州等債務(wù)壓力較大地區(qū)。
地方債務(wù)化解與遏制新增隱債力度升級(jí)下，弱資質(zhì)地區(qū)基建投資等能力或減弱。拆分各地基建投資數(shù)據(jù)來看，2021年天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林等12個(gè)償債壓力較大的省份廣義基建投資占比達(dá)25%；從分項(xiàng)來看，交運(yùn)倉儲(chǔ)類項(xiàng)目投資占全國比重高達(dá)30%，且交運(yùn)倉儲(chǔ)類項(xiàng)目資金來源中，國家預(yù)算內(nèi)資金和城投平臺(tái)參與貢獻(xiàn)的國內(nèi)貸款、自籌資金占比近九成。推進(jìn)弱資質(zhì)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的同時(shí)，如何補(bǔ)充其基建投資資金或需平衡。
疫情期間，地方財(cái)政收支不平衡加劇、債務(wù)壓力攀升。2020年和2022年，地方廣義財(cái)政收支增速明顯背離，支出端在保民生與穩(wěn)增長(zhǎng)壓力下加碼，但收入端受留抵退稅、土地財(cái)政低迷等影響下滑。這也導(dǎo)致地方債務(wù)加速累積，2020年以來地方新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模維持在3.5萬億元以上，導(dǎo)致2022年地方債務(wù)率近125%；如果加上隱性債務(wù)，以城投平臺(tái)帶息債務(wù)表征，地方廣義債務(wù)率或處于更高水平。
地方“加杠桿”空間有限的情況下，中央罕見年中增發(fā)國債、補(bǔ)充地方建設(shè)資金。2023年上半年，地方本級(jí)政府性基金收入同比-17%，而專項(xiàng)債付息額同比27%，使得專項(xiàng)債付息占地方本級(jí)政府性基金收入比重抬升至16%；付息壓力攀升或使后續(xù)新增專項(xiàng)債加碼空間有限。在此情況下，中央于10月下旬調(diào)增赤字預(yù)算、增發(fā)一萬億元國債，將赤字率提升至3.8%，除了有效補(bǔ)充地方建設(shè)資金、為2024年初財(cái)政“蓄力”外，亦進(jìn)一步釋放財(cái)政發(fā)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極信號(hào)。
后續(xù)積極財(cái)政，中央或加大支持與地方協(xié)同發(fā)力，中央預(yù)算內(nèi)投資、轉(zhuǎn)移支付、中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入等或是加碼途徑。2021年相關(guān)政策顯示，中央對(duì)東、中、西部地方項(xiàng)目補(bǔ)貼比例分別為30%、60%、80%，剩余項(xiàng)目資金仍需地方配套。而當(dāng)前地方財(cái)政收支承壓下，中央對(duì)地方項(xiàng)目補(bǔ)貼比例或提升，以進(jìn)一步緩解地方項(xiàng)目配套資金壓力、加快財(cái)政資金落地。此外，后續(xù)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及結(jié)構(gòu)或進(jìn)一步增長(zhǎng)優(yōu)化，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等亦可調(diào)入對(duì)地方財(cái)政提供支持。
財(cái)政資金充裕的情況下，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、前期準(zhǔn)備不充分等，是多地專項(xiàng)債資金閑置、難落地的重要原因之一。中央財(cái)政審計(jì)報(bào)告披露，2022年地方違規(guī)挪用專項(xiàng)債資金地區(qū)達(dá)47個(gè)、較2021年的10個(gè)地區(qū)明顯增多；虛報(bào)項(xiàng)目和虛報(bào)資金使用進(jìn)度涉及金額均明顯增長(zhǎng)；地方財(cái)政審計(jì)也顯示，2022年超九成地區(qū)項(xiàng)目落地存在問題，項(xiàng)目管理缺失、項(xiàng)目要素保障不到位、項(xiàng)目監(jiān)管缺失等問題拖累穩(wěn)增長(zhǎng)資金落地。
此外，多地缺少高質(zhì)量項(xiàng)目，現(xiàn)有專項(xiàng)債項(xiàng)目“撬杠桿”能力較弱，且部分難以自平衡、付息承壓。近年來，地方專項(xiàng)債項(xiàng)目資金主由非專項(xiàng)債的項(xiàng)目資本金及專項(xiàng)債支撐，兩者占項(xiàng)目總投資比重超九成，或主因項(xiàng)目質(zhì)量較差，部分項(xiàng)目收益與融資較難自平衡。2022年地方財(cái)政審計(jì)中，廣東、山東、四川等多個(gè)地區(qū)均指出其部分項(xiàng)目建成后存在閑置或使用率較低現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目收益不及預(yù)期，難以覆蓋債務(wù)本息。
在此背景下，中央萬億新增國債分配強(qiáng)調(diào)資金跟著項(xiàng)目走、而非切塊劃分，或有助于提升財(cái)政資金效力、加快形成實(shí)物工作量。與過往按地區(qū)分配不同，當(dāng)前增發(fā)國債資金全部按項(xiàng)目管理，根據(jù)“資金和要素跟著項(xiàng)目走”的原則分配，且重點(diǎn)支持在建項(xiàng)目和“十四五”規(guī)劃水利項(xiàng)目等。往后看，地方優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、難以開工下，“十四五”規(guī)劃項(xiàng)目等或可提前推進(jìn)，且加快項(xiàng)目前期工作要素籌備等，以更好承接財(cái)政資金。
經(jīng)過研究，我們發(fā)現(xiàn)：
(1)近期，地方債務(wù)化解、遏制新增隱債等政策力度升級(jí)；財(cái)政部下達(dá)超萬億元特殊再融資債額度的同時(shí)，對(duì)地方實(shí)施穿透式監(jiān)管、嚴(yán)格遏制新增隱債。超萬億元特殊再融資債中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)模更大、期限更長(zhǎng)，或?qū)ζ浜罄m(xù)新增地方債額度形成掣肘。遏制新增隱債力度加碼下，弱資質(zhì)地區(qū)城投平臺(tái)加碼基建等能力或進(jìn)一步減弱；防風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，如何補(bǔ)充其基建投資資金或需權(quán)衡。
(2)疫情期間，地方財(cái)政收支不平衡加劇、債務(wù)壓力攀升。2022年地方債務(wù)率近125%；如果加上隱性債務(wù)，以城投平臺(tái)帶息債務(wù)表征，地方廣義債務(wù)率或處于更高水平。地方“加杠桿”空間有限的情況下，中央罕見年中增發(fā)國債、補(bǔ)充地方建設(shè)資金。后續(xù)財(cái)政發(fā)力，中央預(yù)算內(nèi)投資、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入等或可再加碼。
(3)財(cái)政資金充裕的情況下，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、前期準(zhǔn)備不充分等，是多地專項(xiàng)債資金閑置、難落地的重要原因之一。在此背景下，中央萬億新增國債分配強(qiáng)調(diào)資金跟著項(xiàng)目走、而非切塊劃分。往后看，地方優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不足、難開工下，“十四五”規(guī)劃項(xiàng)目等或可提前推進(jìn)，并加快相關(guān)前期工作、要素籌備等。
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