近期，絕大多數(shù)省份都披露了政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告，透過這些報(bào)告可以管窺地方債化解情況。
據(jù)記者梳理，有5個(gè)省份稱，完成或者超額完成了2021年隱性債務(wù)化解任務(wù)。對(duì)于2022年的工作安排，各省份的化債方案仍以“遏制新增、化解存量”原則。此外，提出隱性債務(wù)清零的地區(qū)增加。
地方債主要包括法定政府債務(wù)及隱性債務(wù)。其中，法定政府債務(wù)是指政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。而隱性債務(wù)指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月末，全國地方政府債務(wù)余額304700億元，但隱性債務(wù)數(shù)據(jù)并未公布。據(jù)梳理，2021年多數(shù)省份債務(wù)管理較有成效，表現(xiàn)為：債務(wù)規(guī)模下降、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到緩釋、融資成本下降、債務(wù)率或債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)維持可控水平等。
如江蘇省指出，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控，債務(wù)規(guī)模和債務(wù)率持續(xù)顯著下降，融資綜合成本不斷降低；江西省指出，全省隱性債務(wù)增量有效遏制、存量有序出清。
從法定政府債務(wù)數(shù)據(jù)看，截至2021年末一般債務(wù)137709億元，專項(xiàng)債務(wù)166991億元。顯然，當(dāng)前專項(xiàng)債余額已超過一般債余額，因此各地也將專項(xiàng)債作為法定政府債務(wù)管理的重點(diǎn)，措施包括專項(xiàng)債績效管理、穿透式監(jiān)管。
比如山西省表示，2021年建立專項(xiàng)債券項(xiàng)目全生命周期績效管理機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測(cè)試點(diǎn)。甘肅省提出，制定專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法，設(shè)定績效目標(biāo)，逐步建立全生命周期績效評(píng)價(jià)體系。
所謂穿透式監(jiān)管，主要指通過完善信息化手段，對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)行穿透式監(jiān)測(cè)，主要監(jiān)測(cè)項(xiàng)目準(zhǔn)備情況、項(xiàng)目建設(shè)情況、項(xiàng)目運(yùn)營情況、項(xiàng)目專項(xiàng)收入情況。
績效管理則是指財(cái)政部門、項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位以專項(xiàng)債券支持項(xiàng)目為對(duì)象，通過事前績效評(píng)估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，推動(dòng)提升債券資金配置效率和使用效益的過程。
“債務(wù)績效管理本質(zhì)上講就是為什么要發(fā)債、發(fā)多少債、怎么管、怎么用、發(fā)揮什么作用的問題。在專項(xiàng)債領(lǐng)域，就是如何通過績效管理提升每一個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量，最終讓每個(gè)項(xiàng)目發(fā)揮應(yīng)有的作用。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共績效研究院副院長劉國永表示。
“隱性債務(wù)是相對(duì)顯性債務(wù)而言的，它不是一個(gè)法理概念，而是約定俗成的概念。地方政府發(fā)債公開了的就是顯性債務(wù)，未公開的就是隱性債務(wù)，所以隱性債務(wù)不是通過發(fā)債取得的，而是地方政府在限額之外融資取得的。”江浙地區(qū)某地市債務(wù)辦人士表示。
2018年8月，監(jiān)管部門已完成了對(duì)隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)。對(duì)于隱性債務(wù)的處理，監(jiān)管提出兩大方向：一方面堅(jiān)決遏制增量，另一方面積極穩(wěn)妥化解存量。諸多地方公布了隱性債務(wù)化解方案，大多要求在5-10年間將隱性債務(wù)化解完畢。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，五省份明確提到2021年的化債任務(wù)已完成：四川和新疆“完成隱性債務(wù)年度化解任務(wù)”；廣西“超額完成政府隱性債務(wù)年度化解計(jì)劃”；河南和寧夏分別連續(xù)4年、3年超額完成隱性債務(wù)化解計(jì)劃。值得注意的是，這是根據(jù)預(yù)算報(bào)告文本進(jìn)行梳理，其他省份未提及并不代表任務(wù)未完成。
隱性債務(wù)化解方式主要包括六類：直接安排財(cái)政資金償還；出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；通過借新還舊、展期等方式償還；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。
據(jù)梳理，2021年各省大多圍繞六項(xiàng)措施進(jìn)行化債。比如貴州提出，穩(wěn)妥推進(jìn)債務(wù)化解，通過依法依規(guī)安排財(cái)政資金、出讓閑置和經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益、核銷核減等措施，化解存量政府債務(wù)和隱性債務(wù)。
值得注意的是，多個(gè)省份提及“建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)”的措施。比如寧夏稱，有力有序推動(dòng)消化隱性債務(wù)，推進(jìn)銀川市PPP 規(guī)范化債及交投集團(tuán)隱性債務(wù)剝離工作，連續(xù)三年超額完成政府隱性債務(wù)化解任務(wù)，為發(fā)行政府法定債券騰出空間。認(rèn)真做好建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)工作，永寧縣隱性債務(wù)較試點(diǎn)前大幅下降。
據(jù)了解，這一試點(diǎn)中，地方政府向監(jiān)管部門上報(bào)方案，批準(zhǔn)后即可納入試點(diǎn)，納入試點(diǎn)后可發(fā)行地方政府再融資債券置換部分隱性債務(wù)。2021年一季度至三季度，多數(shù)省份均發(fā)行了用于置換存量債務(wù)的特殊再融資債，主要用于建制縣隱性債務(wù)化解。
此外，2021年部分省份出臺(tái)化債專項(xiàng)文件。遼寧省表示，在全國率先出臺(tái)抓實(shí)化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見，通過“一地一案”和“銀政企”協(xié)作等措施切實(shí)防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；江西出臺(tái)“防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)17條硬舉措”，將防范化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)列入省委、省政府年度綜合督查事項(xiàng)等。
對(duì)于2022年的財(cái)政金融形勢(shì)，多地表示由于減稅降費(fèi)影響，財(cái)政收入增速有所放緩，但仍將以“遏制新增、化解存量”原則，推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，化債方式仍圍繞六大措施展開。值得注意的是，有更多省份宣布推進(jìn)隱性債務(wù)清零試點(diǎn)。
按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)的決策部署，2021年北京市、上海市和廣東省納入全國“全域無隱性債務(wù)”第一批試點(diǎn)省市，啟動(dòng)試點(diǎn)工作。
在預(yù)算報(bào)告中，廣東省宣布，在全國率先開展全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)，如期實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)，建立健全長效監(jiān)管機(jī)制。展望2022年，西藏、陜西也有“清零”相關(guān)的表述。
在安排2022年工作時(shí)，西藏預(yù)算報(bào)告稱，夯實(shí)部門和單位化解地方政府隱性債務(wù)主體責(zé)任，堅(jiān)決禁止增量，妥善化解存量，對(duì)化債不實(shí)、新增隱性債務(wù)的嚴(yán)肅問責(zé)，開展地市級(jí)隱性債務(wù)清零試點(diǎn)。
陜西省表示，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，深入推進(jìn)重點(diǎn)市縣風(fēng)險(xiǎn)化解和融資平臺(tái)整合升級(jí)，推進(jìn)隱性債務(wù)“清零”試點(diǎn)，抓好法定債務(wù)、隱性債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。
廣發(fā)證券首席固收分析師劉郁表示，如果未來試點(diǎn)范圍擴(kuò)大，可能仍沿著兩條主線擴(kuò)大。第一種是類似廣東、上海這種財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)，有足夠的財(cái)力在短時(shí)間內(nèi)化解隱性債務(wù)。另一種是隱性債務(wù)規(guī)模較小的地區(qū)，例如陜西漢中市、陜西榆林市定邊縣。
法定政府債務(wù)方面，多個(gè)省份仍強(qiáng)調(diào)對(duì)專項(xiàng)債的監(jiān)管。甘肅省提出，嚴(yán)格落實(shí)專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單和違規(guī)使用專項(xiàng)債券處罰機(jī)制，確保專項(xiàng)債券資金依法合規(guī)使用。
“在全國范圍內(nèi)嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券用于各類樓堂館所、形象工程、政績工程，以及各類非公益性資本支出項(xiàng)目。在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)相對(duì)高的地區(qū)，明確不得將專項(xiàng)債券用于非必需的建設(shè)項(xiàng)目。負(fù)面清單在具體的項(xiàng)目儲(chǔ)備和審核以及發(fā)行使用各個(gè)環(huán)節(jié)，都要嚴(yán)格執(zhí)行。”財(cái)政部副部長許宏才去年12月在國新辦發(fā)布會(huì)表示。
許宏才還表示，已經(jīng)建立了一套處理處罰機(jī)制，通過扣減新增限額、暫停發(fā)行使用、收回閑置資金、通報(bào)負(fù)面典型等辦法措施，打好政策組合拳，提高違法違規(guī)成本，強(qiáng)化對(duì)違法違規(guī)行為的硬性約束。???
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