山東一縣城的低空財政，引起大討論

 

??天空很忙碌。

 

大藍圖之下，低空經(jīng)濟的發(fā)展非常需要“示范”，但一例地方出讓低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)的案例，給這個市場帶來了“震撼”。

 

近日，濟南公共資源交易中心發(fā)布了一則中標(biāo)公告，宣布平陰縣低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)出讓項目成功拍出，成交價為9.24億元。

 

這是全國首例低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)出讓的案例。招標(biāo)人為平陰縣發(fā)展和改革局，國企山東金宇通用航空成功中標(biāo)，獲得了平陰縣30年的低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)。

 

從低空經(jīng)濟到“低空財政”，網(wǎng)友驚呼，土地賣不動了，開始“賣天”了？

 

 

01

低空財政來了？

 

一個縣的“低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)”賣出了9.24億。要知道，2023年平陰縣一般公共預(yù)算收入也就32.46億元，GDP為281.2億元。此次轉(zhuǎn)讓將為平陰縣帶來一筆可觀的收入。

 

經(jīng)過了公開招標(biāo)，多輪競爭，中標(biāo)單位為山東金宇通用航空有限公司，由平陰縣財政局全資控股，成立時間是今年的11月5日，注冊資本2億元。

 

面對這一低空經(jīng)濟“全國首例”，兩種聲音出現(xiàn)。

 

不少媒體報道稱，這是全國首例縣域低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)出讓項目，它的成功拍出標(biāo)志著我國低空經(jīng)濟領(lǐng)域邁出了重要的一步，預(yù)示著未來低空經(jīng)濟的巨大發(fā)展?jié)摿?，并為全國其他地區(qū)提供了可借鑒的經(jīng)驗和模式。

 

 

 

另一種聲音則顯示出一種隱隱的擔(dān)憂——空域是國家重要戰(zhàn)略資源，能賣嗎？縣級國企拿下“低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)”能賺回本嗎？還是說“醉翁之意不在酒”？

 

事件一出，知名經(jīng)濟學(xué)者、工信部信息通信經(jīng)濟專家委員會委員盤和林在接受鹽財經(jīng)采訪時認為：“地方政府想要籌錢，于是有了這個創(chuàng)新想法。出售低空經(jīng)濟特許權(quán)這種事要審慎，我認為并沒有為行業(yè)帶來足夠的想象空間，反而體現(xiàn)出地方政府在財政上的急躁心態(tài)。”

 

事關(guān)低空經(jīng)濟，涉及新質(zhì)生產(chǎn)力，網(wǎng)絡(luò)反響尤為熱烈，平陰縣宣傳部門不得不再次對“賣天事件”進行回應(yīng)。

 

2024年11月29日，平陰縣宣傳部稱，此次公開招標(biāo)的“低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)”，主要是基于平陰縣兩座機場及配套設(shè)施，在特許經(jīng)營期內(nèi)負責(zé)低空經(jīng)濟項目的運營和維護，并不涉及低空空域等國家公共資源類的服務(wù)。

 

 

 

資料顯示，濟南共有四座通航機場，平陰縣就有兩座。此外，平陰縣還成功獲批濟南低空產(chǎn)業(yè)示范基地、濟南低空物流運營示范中心。

 

這次，平陰縣強調(diào)了自己沒有“賣天”，只是賣了兩座機場低空經(jīng)濟項目的“運營和維護權(quán)”。

 

但地方出讓低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)一事引發(fā)了諸多思考，讓更多人關(guān)注到了“低空財政”。“低空財政”一詞，最早由國研新經(jīng)濟研究院創(chuàng)始院長、中國（成都）低空經(jīng)濟研究院院長朱克力提出。

 

談及“低空財政”，難免讓人立即聯(lián)想到“土地財政”。

 

但朱克力認為的“低空財政”，與“土地財政”是兩種不同的財政收入模式。并且，“低空財政”有望成為地方財政的重要支柱之一，但并不是通過“賣天”的方式。

 

濟南市各區(qū)縣主要經(jīng)濟指標(biāo)

 

 

朱克力對鹽財經(jīng)記者表示，“低空財政”要成為一種新型財政模式，核心在于依托低空空域資源的開發(fā)利用，形成多元化的財政收入來源。

 

這包括但不限于通用航空服務(wù)、低空旅游、無人機物流等新興業(yè)態(tài)。這些業(yè)態(tài)的發(fā)展不僅能夠直接貢獻稅收，還能帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，如飛機制造、維修保養(yǎng)、航材供應(yīng)等，從而進一步拓寬稅基。

 

“土地財政”則主要依賴于土地出讓收入，相比之下，低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展得好所帶來的“低空財政”則更加靈活、穩(wěn)定、可持續(xù)。

 

 

02

空域，誰管？

 

空域是發(fā)展低空經(jīng)濟的核心資源。那么空域到底歸誰管，這是我們必須明確了解的問題。地方政府說了不算。

 

1986年，國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會（下稱“國家空管委”）成立，一直負責(zé)全國的空中交通管制工作。該機構(gòu)為國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)之一，是中國空域管理的最高權(quán)力機構(gòu)。

 

在這一管理體制下，中國境內(nèi)的飛行管制，由空軍統(tǒng)一組織實施?？哲娫谥袊沼蚬芾碇姓紦?jù)主導(dǎo)地位。

 

而民航方面，話語權(quán)比較弱，需要與國家空管委保持密切溝通和協(xié)調(diào)，在日常飛行中要接受嚴(yán)格管控。

 

近些年，民航對空域資源的需求在迅速增長。軍方所主導(dǎo)空域管理，也在隨著民航市場的發(fā)展而逐漸向民航傾斜。

 

 

 

在推進空域管理體制改革和空域精細化改革、低空空域管理改革的背景下，2021年，中央層面設(shè)立了新的中央空中交通管理委員會（下稱“中央空管委”）。

 

與國家空管委的架構(gòu)設(shè)置相比，中央空管委的機構(gòu)規(guī)格由隸屬于國務(wù)院、中央軍委的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，調(diào)整為中央機構(gòu)。并且，“管制”二字，調(diào)整為“管理”。

 

2023年11月，民航局和中央空管委等部門發(fā)布了《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》，其中劃設(shè)了七類空域，非常關(guān)鍵的一點是在真高300米以下劃設(shè)了G類、W類非管制空域，讓低空飛行活動審批手續(xù)變得簡化。

 

最新消息顯示，中央空管委即將在六個城市開展電動垂直起降飛行器（eVTOL）試點。這六個試點城市初步確定為合肥、杭州、深圳、蘇州、成都、重慶。

 

 

 

試點文件對航線和區(qū)域都有相關(guān)規(guī)劃，對600米以下空域授權(quán)部分地方政府，這意味著相關(guān)地方政府要承擔(dān)更多管理責(zé)任。

 

對此，有業(yè)內(nèi)人士在接受媒體采訪時表示，試點城市市縣一級要成立空管單位，各管各的空域，再由市委軍民融合辦統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

 

在地方層面，已經(jīng)有多個城市在地方權(quán)限內(nèi)明確了低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)機制，由市發(fā)展改革部門牽頭負責(zé)低空經(jīng)濟發(fā)展工作。

 

但這只代表發(fā)改部門承擔(dān)了統(tǒng)籌規(guī)劃的責(zé)任，畢竟低空經(jīng)濟涉及到空域，涉及到一個龐大的產(chǎn)業(yè)集群，當(dāng)中并不意味著發(fā)改部門有權(quán)買賣任何“空域”。倘若每個縣都“特許經(jīng)營”，后果可想而知。

 

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院、中國發(fā)展研究院副研究員鐘輝勇對鹽財經(jīng)記者表示：“如果未來低空經(jīng)濟的發(fā)展空間特別大，這是為地方政府創(chuàng)造了一種新的收入來源。但和土地財政不一樣的地方是未來的低空經(jīng)濟發(fā)展類似于地方政府提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施，并不像房產(chǎn)具有私人屬性，低空經(jīng)濟的更多的是公共屬性。”

 

正如平陰縣后來趕緊解釋的，“低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)”并不涉及低空空域等國家公共資源類的服務(wù)。

 

11月12日，裝配快遞盒的無人機在漢口北低空港無人機停機坪起飛 / 圖源：新華社

 

在鐘輝勇看來，“未來低空經(jīng)濟的發(fā)展很大程度上肯定是跨區(qū)縣，甚至是跨市或者跨省的，要是出現(xiàn)這種依賴于行政邊界的低空經(jīng)濟范圍限制，對于未來低空經(jīng)濟的發(fā)展會形成比較大的障礙。”

 

低空經(jīng)濟要真正“飛起來”，接下來需要提升空域開放程度，提高空域管理效能，而非增加低空經(jīng)濟企業(yè)跨地域經(jīng)營的成本。

 

 

 

03

特許經(jīng)營，合理嗎？

 

那么，“低空經(jīng)濟特許經(jīng)營權(quán)”到底是個什么權(quán)？這種買賣對發(fā)展低空經(jīng)濟有何利弊？

 

30年特許經(jīng)營權(quán)，看上去是一種帶有地方保護或者地方壟斷性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)。時間跨度長，缺乏競爭的市場環(huán)境會抑制服務(wù)提供者的創(chuàng)新動力，還可能導(dǎo)致資源配置的低效。

 

雖然招標(biāo)流程上看似合理，但背后的經(jīng)濟邏輯以及帶來的影響值得我們深思。

 

對此，朱克力指出，特許經(jīng)營權(quán)作為低空經(jīng)濟領(lǐng)域的一項重要權(quán)利，其設(shè)置是否明確、合理，直接關(guān)系到投資者的信心、市場的秩序以及行業(yè)的未來。

 

 

 

一方面，缺乏明確的制度支持，使得特許經(jīng)營權(quán)的授予、管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)都存在較大的不確定性。這種不確定性對于潛在投資者而言，意味著更高的投資風(fēng)險和更低的投資回報預(yù)期，從而影響資本的流入。

 

另一方面，縣級政府權(quán)限的模糊，使得特許經(jīng)營權(quán)的授予和管理在實踐中容易出現(xiàn)混亂。不同縣級政府可能對特許經(jīng)營權(quán)的理解、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、管理力度等存在差異，導(dǎo)致同一地區(qū)內(nèi)不同項目之間的不公平競爭。

 

對于低空經(jīng)濟的長期發(fā)展，合理的制度設(shè)計和市場監(jiān)管尤為關(guān)鍵，“賣不了天”，也絕非“賣天”那么簡單。

 

 

 

本文轉(zhuǎn)自于   南風(fēng)窗