近年力度最大的地方債務置換方案“靴子落地”，財政政策持續(xù)加力，市場期待刺激政策與結構性改革相結合來提振內需
在各方高度關注下，增量財政政策揭開“面紗”。11月8日閉幕的全國人大常委會批準了有關增加地方政府債務限額的議案，一次性提高6萬億元專項債限額，在2024年至2026年每年安排2萬億元，支持地方置換各類隱性債務。
“三年6萬億”的規(guī)?；驹诖饲笆袌鲱A期范圍內，加上財政部部長藍佛安在當日新聞發(fā)布會上提出的自2024年起連續(xù)五年每年安排新增專項債券8000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債，兩者合計直接增加地方化債資源10萬億元。此外，藍佛安還明確，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。上述三項政策協(xié)同發(fā)力，2028年之前，地方需消化的隱性債務總額從14.3萬億元降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一。同時，由于法定債務利率大大低于隱性債務利率，置換后將大幅節(jié)約地方利息支出，估算五年累計可節(jié)約6000億元左右。
藍佛安表示，此次置換政策意味著化債工作思路作了根本轉變：一是從過去的應急處置向現(xiàn)在的主動化解轉變；二是從點狀式排雷向整體性除險轉變；三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務規(guī)范透明管理轉變；四是從側重于防風險向防風險、促發(fā)展并重轉變。
受政策提振，化債方案出臺后首個交易日11月11日，A股三大板塊集體走強，上證指數(shù)、深證成指、創(chuàng)業(yè)板指分別上漲0.51%、2.03%、3.05%，當日滬深京三市成交額25471.35億元，歷史上首次連續(xù)五個交易日突破2萬億元。不過，相比9月底至10月中旬的火爆行情，資本市場反應已相對平淡。
粵開證券首席經濟學家羅志恒認為，此次化債方案以利率更低、周期更長的政府債券置換舉債成本高、周期短的隱性債務，以時間換空間。這既降低了當期地方政府化債和利息支出的財政壓力，地方政府能騰出更多的資金和精力發(fā)展經濟、提供公共服務，更好落實減稅降費，改善營商環(huán)境，對地方政府行為的激勵效應也要引起重視。
此次人大常委會前，加大對困難人群、學生等重點群體的支持保障力度的財政政策已經出臺；會后一周內，支持推動房地產市場止跌回穩(wěn)的財政政策也落地。藍佛安10月12日宣布的四項已進入決策程序的增量財政政策中，只有發(fā)行特別國債補充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本政策，未明確細節(jié)。
摩根大通中國首席經濟學家兼大中華區(qū)經濟研究主管朱海斌11月9日在第十五屆財新峰會“尋方于變革時代”上直言，目前推出的大部分政策，包括地方化債、推動房地產止跌回穩(wěn)、銀行注資等，更注重防風險、補短板，并非傳統(tǒng)所講的擴大支出的財政刺激政策。
藍佛安在11月8日的發(fā)布會上重申了10月12日提出的“中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”，并表示2025年將實施更加給力的財政政策，積極利用可提升的赤字空間。下一步財政政策多大力度、在哪些方向上加碼，有待2024年12月中央經濟工作會議定調，具體內容可能到2025年3月全國兩會才能明確。
“現(xiàn)在有一種傾向，談刺激多、談改革少，對刺激以后的錢到底用到什么地方、怎么解決深層次矛盾等，討論得還不夠。”國務院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦11月9日在第十五屆財新峰會上建議，針對當前內需尤其消費需求不足的矛盾，要用“刺激+改革”的辦法，花錢建制度，推進結構性改革，重點包括對財政支出結構作出重大調整，從基建轉向基本公共服務；深化農村土地制度改革；對各種所有制建立法治保障，形成創(chuàng)新的長期預期等。
※財新數(shù)據(jù)專題《10萬億元地方化債政策細節(jié)明確》，結合本篇深度報道和地方債務余額、隱性債務、PPP項目情況等關聯(lián)數(shù)據(jù)資訊，數(shù)據(jù)通Pro會員專享。
財政部10月12日預告的近年來力度最大的支持化債措施，經過法定程序也就是全國人大常委會審議后，相關政策細節(jié)披露。
由于2015年新《預算法》實施后，中國對地方政府債務采取限額管理，處于存續(xù)期的地方政府債券形成的債務余額，不得超過每年全國人大批準的債務限額。在此次提高地方債務限額前，可置換隱性債務的財政空間有限。據(jù)羅志恒估算，截至2024年10月底，地方政府債務限額減去余額約為1.68萬億元，再考慮到當年尚未發(fā)行的新增地方債券，債務置換的最大空間僅為1.61萬億元。
一次性增加6萬億元地方專項債限額，擴大了債務置換空間。從2024年起，連續(xù)五年安排4000億元新增專項債券補充政府性基金財力、專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元。
從化債方式看，此次10萬億元債務置換方案與2019年以來多輪財政化債試點一樣，都是將隱性債務置換為地方政府債券，進入地方政府顯性的資產負債表。經置換后的地方政府債券，償還責任主體仍是地方政府，其中省級政府對轄區(qū)內政府債務風險負總責。
2018年中央統(tǒng)一部署化解隱性債務風險工作以來，財政部曾在2019年至2021年開展兩輪建制縣區(qū)化債試點，動用債務限額規(guī)模分別為1579億元和6128億元；此后北京、上海、廣東隱債清零過程中，也使用了5024億元債務限額；2023年7月開啟的“一攬子化債”中，財政部當年安排超過2.2萬億元地方政府債務限額，2024年又安排了1.2萬億元額度。歷次財政支持化債力度均未超過此次方案。
按安排，全國人大批準增加的6萬億元債務限額，分三年實施，但是將一次性分配到位，從而穩(wěn)定化債預期，具體根據(jù)各省隱債規(guī)模、按全國統(tǒng)一比例分配。財新從三名省級財政廳人士處獲悉，其所在省份均已收到2024年2萬億元限額中本省份的額度，預計省級人大常委會將開會審議相應的預算調整方案。
河南省財政廳11月12日公布發(fā)債前信息披露文件，擬于11月15日發(fā)行2024年再融資專項債券（十一期），規(guī)模為319.169億元，用途首次出現(xiàn)“置換存量隱性債務”。
一名西部省份財政廳人士對財新稱，在隱債置換相關的專項債發(fā)行前，地方可以按規(guī)定發(fā)行調度使用國庫庫款，待專項債券發(fā)行后再回補庫款。
本次10萬億元支持化解的存量隱債有限定范圍，即2018年中央摸底認定、納入財政部監(jiān)測系統(tǒng)的隱性債務，此后伴隨對地方新增隱債行為的問責，隱債底數(shù)略有增加。多名地方財政系統(tǒng)人士對財新稱，目前隱性債務整體以城投公司舉借的銀行貸款為主，也包括城投債券、信托、PPP（政府與社會資本合作）等形式。
中央2018年提出的五到十年化解完畢隱性債務任務，在2028年之前實現(xiàn)基本無懸念。藍佛安披露的三項政策，使得2028年之前地方需消化的隱性債務總額從2023年末的14.3萬億元降至2.3萬億元，不到原來的六分之一。“地方依靠自身努力化解是完全可以做到的，甚至有些地方是比較輕松的。”
藍佛安11月8日還首次披露2023年末全國隱性債務余額為14.3萬億元，這明顯低于市場機構根據(jù)“城投有息負債”等口徑測算的隱債規(guī)模，估算值從40萬億元到60萬億元左右不等。
盡管債務置換能夠降低地方還本付息負擔，但按現(xiàn)行管理，地方政府債券到期的本金大多數(shù)可以借新還舊，通過發(fā)行再融資債券滾續(xù)，而地方財政仍須籌措資金來償還一定比例的到期本金和全部利息。
近兩年隨著土地出讓收入快速縮水，一些市縣政府已公開表示專項債償付存在壓力。寧夏回族自治區(qū)審計廳2023年度對全區(qū)27個市縣的242個專項債券項目開展審計，這些項目的融資方案原本預測2023年底實現(xiàn)收入121億元，實際全部無收益，無法依靠項目收益還本付息，財政支出壓力大。
標普全球評級分析師李春燕表示，地方政府發(fā)行專項債置換隱性債務，其融資成本將有所下降。但城投自身經營性債務問題要嚴重得多，是債務置換不能解決的。過去五年，由于企業(yè)盈利疲弱、利息成本高企、市場化轉型困難重重，城投債務存量增長了1倍多。而在城投面臨償付困難的情況下，地方政府為隱債之外的城投公司債務提供直接支持的意愿將會走弱。
此次全國人大常委會通過的財政政策主要集中在地方化債上。但這并非增量財政政策的全部。
近期支持房地產市場止跌回穩(wěn)的財政政策密集出臺。11月11日，自然資源部發(fā)文明確專項債收購限制土地的操作細則，以土地儲備機構為收儲主體，收購范圍優(yōu)先選擇企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應未動工的住宅用地和商服用地。11月13日，支持房地產市場健康發(fā)展的相關稅收政策出爐，內容包括：加大住房交易環(huán)節(jié)契稅優(yōu)惠力度，取消與普通住宅和非普通住宅標準相銜接的增值稅、土地增值稅優(yōu)惠政策，積極支持居民剛性和改善性住房需求，降低二手房交易成本，同時降低土地增值稅預征率下限，緩解房地產企業(yè)財務困難，穩(wěn)定房地產企業(yè)稅負。
如何評價這些財政政策的效果？中金公司首席經濟學家彭文生認為，此次化債方案是顯著的增量政策。一方面，地方政府隱性債務置換為規(guī)范的債務后，享受政府的信用條件，利率相對較低。這對經濟的影響可類比個人按揭貸款提前還款，“還債壓力大的時候，實體經濟資金凈流回銀行體系，實體經濟可用于其他消費和投資的資金較少，經濟下行壓力就較大”。另一方面，在經濟形勢不好、信心不足的時候，大家反而更愿意持有政府債務，債務置換有利于發(fā)揮財政穩(wěn)定器的功能。
中銀證券全球首席經濟學家管濤指出，原本是當期應付的（隱性債務），通過置換之后，地方政府騰挪出財政資源可以做別的事情，解決基層“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）問題、清理對中小企業(yè)的拖欠款，還有余力可以投資、消費，特別是當前地方財力普遍緊張的情況下，確實補充了地方財力。
朱海斌認為，盡管化債政策不是傳統(tǒng)所說的財政刺激政策，但非常關鍵，因為地方政府面臨的財政壓力和隱性債務是當前經濟的一大痛點。政府收入不足，一些地方政府出現(xiàn)反常的行為，比如收“過頭稅”“遠洋捕撈”式執(zhí)法。化債不僅可以在未來節(jié)省利息支付資金，還會對恢復地方政府的正常功能、恢復經濟的正?；顒悠鸬椒浅７e極的影響。各方最為關注的是怎么利用增量政策來更好地調結構，尤其是刺激內需和消費，這方面的政策到目前為止進展還是比較緩慢。
思睿集團首席經濟學家洪灝認為，現(xiàn)在中國利率水平不斷降低，政府發(fā)債成本下降，但需求不旺盛，經濟增長面臨下行壓力。在這樣的情況下，應該通過政策調整實現(xiàn)信心模式的轉換，逐漸把注意力和生產力放到經濟重新起航的關鍵點上來。
就在10萬億元化債方案出爐前三日，美國大選塵埃落定，特朗普再度當選總統(tǒng)。這給全球經濟蒙上不確定性的陰影，也讓市場愈發(fā)關注中國財政政策再加碼的可能性及方向。
朱海斌表示，特朗普上臺后對中國大幅加征關稅是大概率事件，估計2025年5、6月實施。與2018年—2019年不同，特朗普此次關稅政策可能不只針對中國的出口，還會加強對中國轉口貿易的監(jiān)控，甚至波及中國企業(yè)海外設廠。在目前已出臺的增量政策基礎上，未來幾個月中國應根據(jù)外部形勢的演變，適時調整包括財政政策在內的國內政策，包括一些結構性調整。
彭文生分析稱，美國加征關稅實際上引導美國的需求轉向美國國內不可貿易品，包括服務業(yè)的供給，而非轉向中國的供給。對中國最重要的含義是，這會加劇中國國內需求不足的問題。政策應對思路很清楚，宏觀政策尤其財政政策要更加有效，更有力度地促進中國國內需求。
在新冠疫情和房地產市場下行加深帶來的總需求不足沖擊下，2023年以來中國一直面臨通縮壓力。日本央行原行長黑田東彥11月8日在第十五屆財新峰會開幕演講中建議，中國應盡快解決通縮問題，從日本的經驗看，通縮時間越長，長期通脹預期越低，走出通縮就越困難。他認為，中國新出臺的一攬子增量政策是適當?shù)?，還應采取決斷政策，讓中國經濟盡快走出通縮，重新推動進一步的高水平增長。
藍佛安表示，結合2025年經濟社會發(fā)展目標，實施更加給力的財政政策：一是積極利用可提升的赤字空間；二是擴大專項債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領域，提高用作資本金的比例；三是繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，支持國家重大戰(zhàn)略和重點領域安全能力建設；四是加大力度支持大規(guī)模設備更新，擴大消費品以舊換新的品種和規(guī)模；五是加大中央對地方轉移支付規(guī)模，加大對科技創(chuàng)新、民生等重點領域投入保障力度。
從9月底金融組合拳拉開本輪增量政策序幕，到財政支持地方化債、促進房地產市場止跌回升等政策陸續(xù)落地，政策效應逐步釋放，市場普遍認為2024年可以完成5%左右的增長目標。
要解決當下制約經濟的核心矛盾，切實擴大需求、提振預期，僅靠短期政策刺激恐難實現(xiàn)，突破一些存在多年的體制機制堵點難點，對經濟的提振或更明顯。
劉世錦在第十五屆財新峰會上回應此前提出的“10萬億元經濟刺激計劃”時稱，為防止經濟增速快速滑坡，有必要采取適度規(guī)模的刺激政策，但刺激是有代價的，并不是越大越好。更重要的是，刺激是為結構性改革贏得時間和空間，建議通過“刺激+改革”的辦法，花錢建制度，在不太長的時間里集中解決制約內需，特別是消費需求擴大的深層次結構性和體制性問題。
他指出，中國基本公共服務水平總體仍然滯后，近3億進城農民工的欠賬尤其突出，直接拖累了發(fā)展性消費的增長。因此，下一步應重點推進的結構性改革之一就是調整政府財政支出結構，從以往注重基礎設施建設轉向提供基本公共服務，從物質資本的投資更多轉向人力資本的投資。
劉世錦表示，央地財政在基本公共服務的支出結構上也應調整。比如，將養(yǎng)老保障的第一支柱即基本養(yǎng)老保險明確作為中央事權，企業(yè)職業(yè)年金、個人養(yǎng)老金等二、三支柱可以作為地方政府事權。此外，還可以擴大義務教育的范圍，將高中教育納入其中。
他特別強調，隨著經濟增長階段的變化，政府支出更多轉向基本公共服務是有利于擴消費、穩(wěn)增長的，典型的發(fā)達經濟體都曾有過這一轉變。據(jù)其測算，目前的刺激計劃中如果拿出1萬億元用于補充城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，人均養(yǎng)老金就可以增加2倍以上，從不到200元增加到600元左右。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險對應5.4億人發(fā)放養(yǎng)老金，其中95%都是農村居民，這部分人群的邊際消費傾向是最高的，收入提高后擴大消費的力度最大。
中美綠色基金董事長徐林認為，中國消費需求不足，有收入結構的問題，居民收入在國民收入分配中占比偏低，需要改善社會保障體系等一系列改革，減輕居民后顧之憂。除了收入分配因素，中國在消費供給側，包括對文化娛樂等服務消費的不合理管制，實際上也限制了居民消費需求實現(xiàn)的可能性。
另一結構性改革重點在農村土地制度改革。劉世錦建議，推動城鄉(xiāng)之間人員、土地、資金等要素雙向自主流動，推動農村土地資源的市場化和資本化。重點是加快城鄉(xiāng)接合部的農村土地制度改革探索，在符合土地用途和建設規(guī)劃的前提下，允許農村宅基地在集體組織之外流轉、小產權房進入市場，允許城鄉(xiāng)居民入市交易。農民可以進城的同時，城市居民可以下鄉(xiāng)，給城鄉(xiāng)居民雙向創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、置業(yè)以更大的空間，并且以這項改革為牽引，帶動中國第二輪城市化浪潮。
中國發(fā)展研究基金會理事長張軍擴同樣指出，雖然中國房地產和基礎設施建設需求減少，但農村基礎設施還有較大投資空間，需推進農村宅基地改革、農房方面的改革等。
如何提振市場主體預期，也是當前穩(wěn)定經濟增長的難點。劉世錦表示，要確立創(chuàng)新驅動的長期預期，對各種所有制產權的可信、長久法治保障是不可替代的基礎條件。他同時建議，把所有制屬性的劃分從企業(yè)層面退出，按照規(guī)模、技術特點來劃分企業(yè)，突出企業(yè)家在企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新中的核心地位和關鍵性作用。
張軍擴表示，目前民營經濟的預期提升仍然有待進一步穩(wěn)定和提升，建議一方面在繼續(xù)落實好各項明文規(guī)定的政策同時，把隱性壁壘和隱性歧視問題作為重點專門治理，并研究出臺更具可操作性、可檢驗性的措施；另一方面，要結合《民營經濟促進法》的制定和征求意見工作，深入研究民營經濟發(fā)展與社會主義初期階段、與中國式現(xiàn)代化的關系，進一步夯實長期堅持“兩個毫不動搖”的思想基礎，為民營經濟長期健康發(fā)展提供更加堅實的理論和法治保障。
中央財經委員會辦公室原副主任尹艷林指出，投資領域有很多體制約束，需要投資準入和投資審批制度改革，比如現(xiàn)在發(fā)改委向民間資本推介項目，是否能讓民間資本自己去找能夠投的項目。此外，啟動一個項目所需要的土地、能源、信貸等要素，都面臨制度約束，擴大投資還需相關領域的體制改革。
本文轉自于 財新網
