醫(yī)療領(lǐng)域吸引外資釋放積極政策信號，中國市場對國際頂尖醫(yī)院品牌的需求并不缺乏，能否就此加快進入中國市場的腳步？
經(jīng)歷過去數(shù)十年間幾輪放松、收緊“折返跑”后，中國關(guān)于外資開辦醫(yī)療機構(gòu)的政策再度有限放寬。
9月7日，商務(wù)部、國家衛(wèi)生健康委、國家藥監(jiān)局三部門發(fā)布《關(guān)于在醫(yī)療領(lǐng)域開展擴大開放試點工作的通知》（下稱《試點通知》），擬允許在北京、天津、上海、南京、蘇州、福州、廣州、深圳和海南全島設(shè)立外商獨資醫(yī)院（中醫(yī)類除外，不含并購公立醫(yī)院）。
一般而言，外資辦醫(yī)包含外國及港澳臺投資醫(yī)療機構(gòu)。中國對其態(tài)度幾經(jīng)轉(zhuǎn)折。2014年，原國家衛(wèi)計委、商務(wù)部就曾下發(fā)通知，提出在北京市、天津市、上海市、江蘇省、福建省、廣東省、海南省7個省市試點設(shè)立外資獨資醫(yī)院。但試點在2015年之后并未廣泛落地開花，反而逐步收緊。
相較十年前，新一輪試點范圍收窄，未再覆蓋全省，除北上廣深外，僅涵蓋2014年試點省份的省會及重點城市。
為促政策落地，《試點通知》要求，試點地區(qū)商務(wù)、衛(wèi)生健康、人類遺傳資源、藥品監(jiān)督管理主管部門要按照職責(zé)分工，加大政策宣傳力度，主動對接有意愿的外商投資企業(yè)并加強服務(wù)；同時，要加強部門間會商，并在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法對試點企業(yè)實施監(jiān)督管理，及時識別、有效防范風(fēng)險，扎實推進獨資醫(yī)院領(lǐng)域擴大開放試點，確保試點取得實效。
在業(yè)內(nèi)人士看來，此次試點政策在吸引外資進入中國醫(yī)療市場，增加醫(yī)療服務(wù)供給，為患者提供更多樣化高質(zhì)量的服務(wù)選擇等層面，無疑具有重要意義。不過，國內(nèi)影響外資辦醫(yī)政策環(huán)境復(fù)雜，人員、支付諸多現(xiàn)實問題懸而未決，最根本的，公立、私立醫(yī)院區(qū)別對待局面短期內(nèi)仍難改變，社會資本辦醫(yī)尚有較高壁壘。
中國打開大門，外資醫(yī)院能否如愿而至？
漢坤律師事務(wù)所顧泱律師告訴財新，在此之前，外商投資中國醫(yī)療機構(gòu)多存在股比限制，如中方不得低于30%?！对圏c通知》如順利推行，將解放試點地區(qū)外商投資中國醫(yī)療機構(gòu)的股比限制，開啟外商投資醫(yī)療機構(gòu)尤其醫(yī)院的新時期。此外，從聯(lián)合部門來看，藥品監(jiān)管部門、人類遺傳資源、衛(wèi)生健康主管部門與商務(wù)部等部門將相互配合，表明本次開放也是在監(jiān)管完善、職能清晰的基礎(chǔ)上進行的。
在顧泱看來，中國的醫(yī)療健康市場龐大且充滿潛力。根據(jù)相關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計的衛(wèi)健委數(shù)據(jù)，以各種形式存在的外資醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量在近幾年有了較大的增長，其中外資醫(yī)院已經(jīng)超過百家。從上述數(shù)據(jù)來看，外資醫(yī)院對于更進一步進入中國市場的愿望是強烈的。從此次的《試點通知》以及引發(fā)的行業(yè)討論來看，外資進入醫(yī)院也得到了中國政府政策的支持和市場的積極響應(yīng)。
原廣東省衛(wèi)生廳副廳長、巡視員廖新波認為，從主觀愿望來看，“擬允許試點地區(qū)設(shè)立外商獨資醫(yī)院”可以吸引更多的國際資本進入中國醫(yī)療市場，增加醫(yī)療服務(wù)供給，促進醫(yī)療資源的多元化。另外，外資辦醫(yī)通常會把一些先進的管理經(jīng)驗理念和技術(shù)帶進來，有助于國際經(jīng)驗在中國的實踐，并提高中國醫(yī)療服務(wù)的整體水平，為患者提供更多樣化高質(zhì)量的服務(wù)選擇。
利好背后，外資醫(yī)院進入中國如何克服“水土不服”，仍是關(guān)鍵所在。廖新波進一步分析，“打開門”后，為避免出現(xiàn)“投資者寥寥或者賺不到錢不歡而散”的局面，監(jiān)管方需要進一步明確各環(huán)節(jié)政策，為外商辦醫(yī)提供生存和發(fā)展的條件。
“最大的問題，并不是資本有限制，而是有各種各樣其他的問題，政策上的問題、醫(yī)保的問題、商保的問題，最重要的是醫(yī)生，醫(yī)生從哪里來？”一名外資控股醫(yī)療集團人士接受財新采訪時說。
醫(yī)療戰(zhàn)略咨詢公司Latitude Health創(chuàng)始人趙衡同樣認為，外資醫(yī)院將面臨招募醫(yī)生的挑戰(zhàn)，尤其在門檻較高的?？漆t(yī)生上，將面臨醫(yī)生稀缺的困境。他在分析文章中提到，國內(nèi)醫(yī)生的編制和體制內(nèi)所提供的平臺、名譽和品牌優(yōu)勢一直是阻礙私立醫(yī)院吸引人才的重要原因，外資醫(yī)院可以提供比較好的薪酬以及工作環(huán)境，并用與國際接軌的職業(yè)培訓(xùn)和再發(fā)展來吸引人才，但對于最優(yōu)秀的?？漆t(yī)生來說，離開體制的顧慮仍然存在。
另一個問題在于，如何支付？趙衡此前分析，一般而言，外資醫(yī)院主打高端醫(yī)療市場，服務(wù)于高端人群，通常也意味著高收費。定位于保基本的醫(yī)保，很難覆蓋著眼于高端的外資醫(yī)院，即便醫(yī)保接入，報銷金額相比花費杯水車薪；再者，針對醫(yī)療的商業(yè)保險并不健全，消費習(xí)慣還未形成；如果自費，那么會去外資醫(yī)院看病的人會很少，市場做不大。
這些懸而未決的問題能否解決，直接影響外資醫(yī)院入華意愿，以及進入中國后能否立足和后續(xù)發(fā)展空間。“這些問題不解決，只是放寬投資政策，可能（對市場格局）影響不大。”前述外資醫(yī)療集團人士進一步指出，問題的根本癥結(jié)仍在于國內(nèi)公立、私立醫(yī)院的隱性區(qū)別對待。
中國醫(yī)療服務(wù)體系以公立醫(yī)院為主，公立醫(yī)院服務(wù)量占八成以上，處于絕對主導(dǎo)地位。相比之下，民營醫(yī)院居補充性、差異化服務(wù)地位。醫(yī)保局的成立和疫情后公立醫(yī)院的強勢擴張，讓民營醫(yī)院發(fā)展面臨更大的壓力。
作為民營醫(yī)院的組成部分，外資醫(yī)療機構(gòu)不僅面對公立醫(yī)院壟斷的生存壓力，更因其外資背景，面臨更復(fù)雜的政策環(huán)境。全國人大代表、四川大學(xué)華西醫(yī)院教授甘華曾在全國“兩會”建議中指出，外資辦醫(yī)缺乏穩(wěn)定的、連續(xù)的、可預(yù)期和可操作的相關(guān)法律法規(guī)。同時，面臨行業(yè)歧視政策的問題，不能享受任何國家給予非盈利醫(yī)院的財政補貼、稅收優(yōu)惠政策和土地優(yōu)惠政策。
2018年發(fā)表在《醫(yī)學(xué)與社會》文章《基于國際經(jīng)驗視角的我國外資辦醫(yī)存在的問題及對策分析》提到，外資辦醫(yī)面臨專門法律法規(guī)缺乏、設(shè)置規(guī)劃不清晰、準入條件不完善、審批缺乏效率等方面的問題。例如，2014年《關(guān)于開展設(shè)立外資獨資醫(yī)院試點工作的通知》要求，投資主體須提供國際先進的醫(yī)療機構(gòu)管理經(jīng)驗、管理模式和服務(wù)模式，這些定性要求缺乏量化標準，導(dǎo)致難以用書面文件證明，也就無法通過資格審查達到擇優(yōu)目的。
廖新波認為，監(jiān)管方需要綜合考慮市場監(jiān)管、數(shù)據(jù)安全等問題，完善各環(huán)節(jié)政策。前述文章建議，適當提高立法層次，設(shè)立專門的規(guī)管體系；科學(xué)規(guī)劃設(shè)置與布局，公布公開區(qū)域規(guī)劃；改善準入審核機制，明確列出否定條件；確立停業(yè)或退出機制，實行差異化退出管理。
《試點通知》稱，設(shè)立外商獨資醫(yī)院的具體條件、要求和程序等將另行通知。“大家都是在觀望的，等著看看細則是什么，有沒有什么特別優(yōu)惠政策。”前述醫(yī)療集團人士說。
對于投資方而言，廖新波認為，機構(gòu)首先要找準市場定位。公立醫(yī)院按照政府的意志為人民提供公平可及的醫(yī)療服務(wù)；民營機構(gòu)要營利，具有多樣性和選擇性。從過往外資辦醫(yī)的經(jīng)驗來看，“一些機構(gòu)無法在私域賺到錢，走到與公立醫(yī)院一起做醫(yī)保服務(wù)，能賺回投資嗎？一位歐美港醫(yī)生的年薪是多少？”
他認為，還應(yīng)該從過往合資辦院中汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)，包括文化背景和價值觀的沖突、利益分配的分歧、不同背景管理團隊管理模式的差異等。
中國關(guān)于外資開辦醫(yī)療機構(gòu)的政策幾經(jīng)變化。
外資進入中國醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域始于20世紀80年代末。隨著改革開放推進，來華人員越來越多，中國初步開放海外華僑和外國人建醫(yī)院，但限于非“盈利”性質(zhì)或者中外合資，且審批流程嚴格。
1998至2009年步入發(fā)展停滯期。多項規(guī)定明文禁止設(shè)立外資獨資醫(yī)療機構(gòu)：2000年7月施行的《中外合資、合作醫(yī)療機構(gòu)管理暫行辦法》只允許外資以合資、合作的方式在中國設(shè)立醫(yī)療機構(gòu)，且中方股權(quán)比例或權(quán)益不得低于30%；《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（1997年修訂）將醫(yī)療機構(gòu)列為限制類，要求中方控股或占主導(dǎo)地位；2002年修訂時保留為限制類，不過與前述暫行辦法說法一致，放寬至限于合資、合作。
一篇2017年發(fā)表在《中國衛(wèi)生政策研究》的文章援引商務(wù)部2009年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，通過審批的214家外資醫(yī)療機構(gòu)，實際只有約70家在經(jīng)營，這一時期外資醫(yī)療機構(gòu)數(shù)量并未增加，已有外資醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展緩慢。
到2010年，政策開始“松綁”。2010年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)意見的通知》，提出放寬社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的準入范圍，將境外資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)調(diào)整為允許類外商投資項目，既可以舉辦營利性醫(yī)療機構(gòu)，也可以舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)。這一提議在將近四年的時間內(nèi)都未落地。
關(guān)鍵性突破發(fā)生在2014年。當年3月6日“兩會”新聞發(fā)布會上，原國家衛(wèi)計委主任李斌表示，“促進社會辦醫(yī)主體多元化，將擴大境外資本在中國辦醫(yī)，包括辦獨資醫(yī)院的范圍”。而在隨后3月25日的國務(wù)院常務(wù)會議上，時任總理李克強提出，減少合資合作醫(yī)療機構(gòu)的外資持股比例限制。（參見財新網(wǎng)詳細報道《【每周醫(yī)事】外資獨資辦醫(yī)政策有限突破》）
2014年8月，重磅文件發(fā)布，原國家衛(wèi)計委和商務(wù)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展設(shè)立外資獨資醫(yī)院試點工作的通知》，允許境外投資者通過新設(shè)或并購的方式在北京市、天津市、上海市、江蘇省、福建省、廣東省、海南省7個省市試點設(shè)立外資獨資醫(yī)院，同時，開辦外資獨資醫(yī)院的審批權(quán)限下放到省級。
然而，就在一年之后，政策再次顯露收緊跡象。2015年6月，國家發(fā)改委、商務(wù)部頒發(fā)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，醫(yī)療機構(gòu)已經(jīng)由“允許類”調(diào)入“限制類”，且投資形式僅限于合資與合作兩種形式。
顧泱介紹，自中國第一家外商獨資醫(yī)院上海永遠幸婦科醫(yī)院2015年落戶上海自貿(mào)試驗區(qū)之后，也有少數(shù)幾家外商獨資醫(yī)院落地，但整體來講，伴隨2015年《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的修訂以及《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》的出臺和更新，外商投資醫(yī)療機構(gòu)進入了一段僅限于與中資合資、合作開展的時期。
有2014年試點省份的醫(yī)療行業(yè)人士表示，本次《試點通知》發(fā)布前，當?shù)馗郯馁Y本設(shè)立獨資醫(yī)院政策前幾個月已有所松動，但其他外商獨資辦醫(yī)幾乎沒聽說。廖新波表示，2014年之后，外商獨資辦醫(yī)屬于“有限開放”，主要對港澳臺資本的開放，實際上屈指可數(shù)。
到2020年7月，國家衛(wèi)健委答復(fù)人大代表《關(guān)于鼓勵外資辦醫(yī)，構(gòu)建多元化醫(yī)療市場的建議》時，在介紹政策文件部分，已經(jīng)不再提及2014年外資獨資醫(yī)院試點通知內(nèi)容，2013年之后階段僅列舉了“吸引境外投資者通過合資合作方式來華舉辦高水平醫(yī)療機構(gòu)”、“放寬外方投資股權(quán)比例不超過70%的限制”、“大幅度減少外資限制性措施”等內(nèi)容。
顧泱強調(diào)，事實上，在本次《試點通知》前一日發(fā)布的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2024年版）》中，外商投資醫(yī)療機構(gòu)仍僅限于合資。
“中國當前關(guān)于外資開辦醫(yī)療機構(gòu)的法規(guī)體系不健全，而且有反復(fù)性。”前述發(fā)表在《中國衛(wèi)生政策研究》的文章指出，政策缺乏長期性和穩(wěn)定性，一定程度上影響了外商投資者的信心，投資者在利益驅(qū)動和政策風(fēng)險的博弈中，由于缺乏相應(yīng)的法律機制，妨礙了外資醫(yī)療服務(wù)的進一步發(fā)展。
本文轉(zhuǎn)自于 財新網(wǎng)
