萬億消費稅再改革：探路五年，挑戰(zhàn)征管難題
萬億消費稅，將成為新一輪財稅體制改革的發(fā)力點。
2024年7月15-18日，中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議在北京舉行，全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）。
《決定》對央地財政關系有了新的定位：“建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”。
如何增加地方自主財力，拓展地方稅源是關鍵所在。
根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2024年1-6月全國一般公共預算收入115913億元，同比下降2.8%，扣除2023年同期中小微企業(yè)緩稅入庫抬高基數(shù)等特殊因素影響后，可比增長1.5%左右。
關于稅收制度改革，《決定》中明確了一個改革方向：推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。
消費稅與增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅并稱為中國的四大稅種。1994年分稅制改革以來，中國消費稅規(guī)模從487億元攀升至2023年的1.6萬億元。過去十年，消費稅占當年稅收收入比重保持在8%左右。
2024年7月31日，財政部副部長王東偉在新聞發(fā)布會上介紹，消費稅改革要“分品目、分步驟穩(wěn)妥實施”。
改革萬億消費稅，將直接增加地方稅收收入，緩解財政收支壓力，推動央地財政關系再調(diào)整。
簡單來說，中國的消費稅面向特定消費品和消費行為進行征收。與個人所得稅等直接稅不同，消費稅屬于間接稅，主要在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)征收，終端消費者感知不強。
三十一年前，中國開始征收消費稅。
1993年12月，國務院頒布了《中華人民共和國消費稅暫行條例》，規(guī)定自1994年1月1日起，選擇煙、酒、汽柴油等部分消費品開征消費稅。
目前，全球主要有兩種消費稅征收類型：向普遍消費品及服務征收、向特定消費品及服務征收。
前者實際上屬于增值稅性質(zhì)，代表國家有日本、新加坡、新西蘭。例如，新加坡的消費稅又稱商品及服務稅，對進口商品及絕大部分商品、服務征稅。2024年1月1日起，新加坡政府將消費稅稅率從8%提至9%。
與中國一樣，英國、荷蘭等地均是對特定商品及服務征收消費稅。商務部對外投資和經(jīng)濟合作司曾撰文介紹，荷蘭對特殊產(chǎn)品征收消費稅，包括啤酒、葡萄酒、烈酒、煙草和礦物油產(chǎn)品。
“稅收可以分為三類，對你花掉的錢征稅，叫消費稅；對你賺的錢征稅，叫所得稅；對你沒花掉的錢征稅，叫財產(chǎn)稅。第一類稅雖然是由消費者埋單，但因為主要對企業(yè)征收而不是對消費者征收，屬于間接稅，稅收感知不強，但占中國稅收的70%。”上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院教授朱為群對南方周末記者說，他主編了《中國稅制》等教材。
“在消費稅中，不管你買了什么都要征的稅，叫一般消費稅，例如中國的增值稅。通常我們所說的消費稅，其實是特殊消費稅，是對特定商品在征收了增值稅的基礎上再征的一類稅，往往是有害健康、有害生態(tài)環(huán)境的消費品或是奢侈品類。”朱為群解釋。
1994年以來，中國針對消費稅進行了多次改革，包括調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率等。最近一次的調(diào)整是2022年，將電子煙納入征收范圍。其中，生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)的稅率為36%，批發(fā)環(huán)節(jié)的稅率為11%。
目前，中國消費稅類目（不含子項）有15種，煙、酒、成品油、小汽車四大類最為重要。
中國稅務年鑒統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年消費稅收入1.73萬億元，“煙酒油車”占消費稅收入比重超過95%。其中，煙草更是占到消費稅收入的53.4%。
在成品油中，2006年至今暫緩對航空煤油征收消費稅。目前，航天煤油也參照航空煤油暫緩征收。
李遂是南方某省基層稅務局局長，在稅務部門工作了二十多年。
他向南方周末記者介紹，此前長期在地稅局任職，國稅地稅合并后，才更了解消費稅。過去幾年，他感受到對消費稅的管控加強了。2023年上級稅務部門就發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)一家成品油企業(yè)貿(mào)易存在異常情況，涉嫌偷稅漏稅。
消費稅的15個類目商品，主要集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅。其中，煙草同時在生產(chǎn)及批發(fā)環(huán)節(jié)征收；金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品，以及超豪華小汽車在零售環(huán)節(jié)征收。
換言之，一個地方涉及“煙酒油車”的生產(chǎn)型企業(yè)越多，當?shù)氐南M稅收入就越高。
蘇陽在北方某地級市稅務部門工作多年，他向南方周末記者解釋，當?shù)囟悇站謱οM稅的關注度不高，因為涉及“煙酒油車”的企業(yè)不多，金銀首飾等銷量也不高，導致消費稅規(guī)模較小。
從稅收歸屬看，中國的稅收分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅三大類。消費稅屬于中央稅，與地方財政收入關聯(lián)度不高。
雖然是中央稅，但中央財政對各地消費稅的增長有所返還。
國務院發(fā)布的文件顯示，1994年以后，稅收返還額在1993年的基數(shù)上逐年遞增。遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1∶0.3系數(shù)確定，也就是說，兩稅全國平均增長1%，中央財政對地方的稅收返還就增長0.3%。
根據(jù)中國稅務年鑒，分地區(qū)來看，2022年消費稅收入排名前五位的地區(qū)分別是廣東、山東、上海、浙江、云南。其結果大致與經(jīng)濟發(fā)展水平相當。云南收入高則因為是傳統(tǒng)煙草大省。
2016年，“營改增”全面推開。此后一年，營業(yè)稅退出了歷史舞臺。
此前的六十年里，它都是地方財政收入的主要稅種。營業(yè)稅的計稅依據(jù)是營業(yè)收入總額，稅率一般為3%-5%，根據(jù)不同行業(yè)和業(yè)務類型有所差異。增值稅則是中央地方共享稅。
地方失去一個主要稅收來源后，更依賴土地出讓收入等彌補不足。
然而，當前土地市場不景氣，土地出讓收入呈下滑態(tài)勢。財政部數(shù)據(jù)顯示，2024年1-6月全國土地出讓收入為1.5萬億元，同比下降18.3%。
“土地出讓收入明顯下降，地方財政運行壓力增大。”江蘇省2024年上半年預算執(zhí)行情況報告中強調(diào)，全省上半年土地出讓收入2018.07億元，目前僅完成預算的25%，實現(xiàn)全年預算目標難度極大。
報告中解釋，土地出讓收入和涉房涉地稅收是市縣財政運行的重要支撐，不少市縣的一般公共預算收入主要用于“三保”，化解債務和發(fā)展主要靠土地收入。
一位在北方某地級市財政局工作的受訪者向南方周末記者介紹，因為當?shù)刎斄o張，經(jīng)常要開會調(diào)度財政資金，時不時會接到各方電話，都是來要錢的。
財政壓力之下，越是基層政府，能動用的資金就越少，但“三保”（保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆┑闹С鰤毫θ栽谒麄兗缟?。
一位在西北某地級市任職的官員告訴南方周末記者，他所在地區(qū)是重要的產(chǎn)煤區(qū)，但部分縣沒有煤炭資源，財力緊張，縣財政局局長得經(jīng)常往省里跑，“大部分的工作地點都在省財政廳，爭取資金”。
在增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、消費稅這四大稅種里，只有消費稅不是中央地方共享稅。消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，能直接增加地方自主財力，拓展地方稅源，緩解財政壓力。
中國銀河證券測算過極端情況，假設消費稅全部征收后移，并按中央與地方5:5的比例下發(fā)，地方每年將增加6961億元收入。
實際上，國務院在2019年就提出“消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”的改革措施。
當年，國務院公布的《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》中表示，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環(huán)境。
先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。改革調(diào)整的存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩(wěn)定。具體辦法由財政部會同國家稅務總局等部門研究制定。
五年過去，改革尚未完成。
2024年7月，財政部原部長樓繼偉在一場論壇上解釋了消費稅改革的難處。
樓繼偉說，將高檔手表、首飾、奢侈品從生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)征收，轉(zhuǎn)到批發(fā)零售環(huán)節(jié)征收，增加了征稅的復雜性，零售環(huán)節(jié)很容易逃稅。
對車輛和燃油征收的消費稅專項用于公路的建設和養(yǎng)護，欠發(fā)達地區(qū)的公路養(yǎng)護成本高，消費稅由中央分配有利于地區(qū)間平衡，若下放地方，發(fā)達地區(qū)得到的比重上升，有損公平性。
此外，煙、酒從人類健康的角度上來看有負外部性，各國都設置高稅率提高價格抑制消費，并且列為中央稅。如果將煙、酒的消費稅后移給地方，各地會鼓勵煙、酒的銷售，不利于矯正負外部性。
中國政法大學財稅法研究中心主任施正文也對南方周末記者說，零售環(huán)節(jié)征稅難度大，有逃漏稅風險，并且還需考慮征管問題，即地方稅務部門具不具備征管條件。
長期以來，消費稅主要圍繞著調(diào)整征收范圍、調(diào)節(jié)稅率、征收環(huán)節(jié)后移、下劃地方四個方向進行改革。而在此次《決定》公開的改革細節(jié)中，其中一條便是，推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。
消費稅分為生產(chǎn)、批發(fā)、零售三個征收環(huán)節(jié)。其中，金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品，以及超豪華小汽車，已經(jīng)后移至末端即零售環(huán)節(jié)征稅。
煙草同時在生產(chǎn)及批發(fā)環(huán)節(jié)征收，其余均在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅。此次改革，征收環(huán)節(jié)將后移至批發(fā)或是零售環(huán)節(jié)，具體如何變化，還有待細則出臺。
蘇陽分析，如果簡單從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至批發(fā)環(huán)節(jié)，對稅收幾乎沒有影響，也無法實現(xiàn)下劃地方的目標。
他舉例稱，酒企可以在當?shù)爻闪⑸藤Q(mào)公司，從酒廠將酒批發(fā)至商貿(mào)公司，再由該公司發(fā)往各地。假設酒類要后移至批發(fā)環(huán)節(jié)征稅，稅收也會繼續(xù)留在酒企所在地。此外，不會向每一道批發(fā)環(huán)節(jié)征收消費稅，因為這樣一來就變成了增值稅。
換言之，消費稅征收環(huán)節(jié)很可能后移至末端零售，從生產(chǎn)地征收變?yōu)橄M地征收。
朱為群告訴南方周末記者，“消費地原則會對地方政府的行為帶來刺激，可能會從搶企業(yè)變?yōu)閾屓?，通過增加當?shù)叵M來獲得地方稅收。”
他解釋，國際上征收增值稅就是遵從消費地原則，即在消費地點征收。WTO有一個貨物貿(mào)易的基本原則，就是出口退稅、進口征稅。進口方是消費國、出口方是生產(chǎn)國，跨境貿(mào)易的稅收歸屬進口國。這就是跨境貿(mào)易中增值稅消費地原則的具體體現(xiàn)。
河北金融學院講師臧建文著有《大減稅：大國稅改與經(jīng)濟發(fā)展》一書，他對南方周末記者分析，若消費稅下劃至地方，地方政府會在稅收動機下追求部分商品的消費。比如對于煙、酒等生產(chǎn)大省，其財政收入中消費稅或出現(xiàn)下降，而相關產(chǎn)品的消費大省如東部沿海地區(qū)，財政收入中消費稅或?qū)⑸蠞q。
哪些類目具備了后移至零售環(huán)節(jié)征稅的條件？
李遂表示，因為小汽車上牌需要提交發(fā)票，因此在零售端具備征收條件。此外，近期稅務系統(tǒng)培訓時，提到了高端白酒后移至零售端征稅的可能性。
未改變稅率，僅將征收環(huán)節(jié)后移，一般不會影響終端價格，但計稅依據(jù)將會發(fā)生變化。
假設一輛小汽車的出廠價為10萬元，消費稅為5%，生產(chǎn)環(huán)節(jié)將征收5000元。經(jīng)運輸至店鋪銷售，價格上漲到了15萬元。如果小汽車的消費稅改為零售端征收，同樣是5%的稅率，計稅依據(jù)變成了15萬元，消費稅變成了7500元。不過，如果市場下調(diào)零售價格，就能抵消增加的稅負。
目前，消費稅如何逐步下劃至地方仍需明確若干細則。例如，央地之間的劃分比例，下劃的具體類目，省以下政府機關如何進行二次分配等。
粵開證券研究院院長羅志恒告訴南方周末記者，消費稅下劃地方后，各地增加的收入并不均衡，因此轉(zhuǎn)移支付也要做出相應調(diào)整。
除此之外，2024年4月，國家稅務總局河南省稅務局工作人員董成才撰文表示，應適當擴大征收范圍，增強稅收對高檔服務消費的調(diào)節(jié)功能。
在他看來，應適當將高檔服務及場所納入消費稅征收范圍，與原營業(yè)稅中娛樂業(yè)等稅目銜接，逐步增加高端消費行為稅目，以此彌補當前稅制體系在“營改增”后對娛樂業(yè)、高端服務的調(diào)控不足。
在消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方過程中，基層的稅收征管能力會是一個關鍵變量。
此前集中在生產(chǎn)及批發(fā)環(huán)節(jié)征稅，征收范圍窄，主要面對公司。若后移到消費環(huán)節(jié)，征收對象就從公司變成了成千上萬的消費者，征收難度陡增。
目前，稅務部門主要采取“以票控稅”的措施，即通過管理和監(jiān)控發(fā)票的開具和使用,達到控制稅源、穩(wěn)固稅基的目的。
蘇陽介紹，2023年，他所在的稅務部門做了一個調(diào)研，針對金銀首飾類的增值稅及消費稅征收情況，走訪了幾家重點企業(yè)。他們發(fā)現(xiàn)，這類商品在零售環(huán)節(jié)征收消費稅，只能通過開票情況判斷其業(yè)務量。若缺乏其他征管手段，則難以判斷企業(yè)是否存在偷漏稅。
住宿業(yè)也是直接面對消費者征稅。在其他部門的協(xié)助下，蘇陽所在的稅務機構通過入住時間、均價等數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)有的酒店納稅申報銷售額占實際銷售額的比例不到20%，比較不錯的上報到了50%。“住宿業(yè)我們有其他數(shù)據(jù)可以參照，金銀首飾是很難拿到其他數(shù)據(jù)作為參考的。”
李遂也坦言，如后移至消費環(huán)節(jié)征稅，意味著數(shù)據(jù)量將出現(xiàn)幾何倍數(shù)增長，對稅收征管能力提出了更高要求。
過去幾年，中國也在持續(xù)推進稅收征管體制改革，從“以票管稅”走向“以數(shù)治稅”。
2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，提出到2023年要基本建成以“雙隨機、一公開”監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以“信用＋風險”監(jiān)管為基礎的稅務監(jiān)管新體系，實現(xiàn)從“以票管稅”向“以數(shù)治稅”分類精準監(jiān)管轉(zhuǎn)變。
北京大數(shù)據(jù)協(xié)會財稅大數(shù)據(jù)專委會常務副會長焦瑞進曾公開表示，“以數(shù)治稅”能解決部分問題和缺陷，通過數(shù)字化方式便捷高效處理信息，大數(shù)據(jù)關聯(lián)分析可以多方位發(fā)現(xiàn)稅收風險，高效防止稅收流失。
如今，消費稅立法再度提上議程。
在《國務院2024年度立法工作計劃》中，國務院預備提請全國人大常委會審議消費稅法草案、稅收征收管理法修訂草案等。
五年前，財政部、國家稅務總局曾聯(lián)合發(fā)布《中華人民共和國消費稅法（征求意見稿）》。
其中寫道，目前，消費稅相關改革要求已經(jīng)落實，立法條件成熟。制定消費稅法，有利于完善消費稅法律制度，增強其科學性、穩(wěn)定性和權威性，有利于構建適應社會主義市場經(jīng)濟需要的現(xiàn)代財政制度。
（應受訪者要求，文中李遂、蘇陽為化名。）????
本文轉(zhuǎn)自于 南方周末
