不存在一成不變的政策和財政警戒線，中國歷史上曾出現(xiàn)過五次調(diào)整預算和三輪新發(fā)特別國債
為應對特殊時期的挑戰(zhàn)和風險，中國曾推出過一系列財政應對措施，包括調(diào)整預算增發(fā)國債、發(fā)行特別國債、長期建設國債、推出專項建設基金以及使用政策性開發(fā)性金融工具等。其中，中國歷史上曾出現(xiàn)過五次調(diào)整預算和三輪新發(fā)特別國債。
預算調(diào)整往往因年內(nèi)發(fā)生了超預期變化，包括經(jīng)濟面臨較大下行壓力、重大自然災害或財政制度調(diào)整等。中國歷史上曾出現(xiàn)過五次預算調(diào)整，其中1998-2000年連續(xù)三年增發(fā)國債并調(diào)整預算，2008年和2016年僅調(diào)整預算，并不涉及赤字調(diào)整。
第一次（1998年8月）：增發(fā)國債、調(diào)整預算。
1998年受亞洲金融危機的影響，外貿(mào)出口增幅下降，國內(nèi)市場需求不旺；入汛以來，長江中下游地區(qū)和嫩江、松花江流域又遭受了極為嚴重的洪澇災害，經(jīng)濟面臨較大下行壓力。上半年GDP同比增長7.1%，實現(xiàn)全年8%的目標困難較大。
經(jīng)全國人大常委會批準，財政部發(fā)行1000億元國債，作為國家預算基礎設施建設專項投資，定向用于防洪、治澇、農(nóng)田灌溉、鐵路公路、重點空港等建設性支出。1000億元國債分兩年納入國家預算，打入財政赤字，1998年列入中央預算支出500億元，中央財政赤字由年初預算的460億元擴大到960億元。1998年全年GDP增長7.8%，基本實現(xiàn)了全年經(jīng)濟增長目標。
第二次（1999年8月）：增發(fā)國債、調(diào)整預算。
1999年3月份后，國內(nèi)有效需求不足的問題再次凸顯，集中為外貿(mào)出口和外商直接投資下降、消費需求不振、固定資產(chǎn)投資增速較慢和物價持續(xù)走低。
在年初確定的國債發(fā)行規(guī)模的基礎上，財政部增發(fā)600億元長期國債，用于增加固定資產(chǎn)投資，其中，300億元列入中央財政預算，相應擴大中央財政赤字；300億元由中央代地方政府舉借，不列入中央財政預算。
第三次（2000年8月）：增發(fā)長期建設國債、調(diào)整預算。
前期政策促進下經(jīng)濟出現(xiàn)回升態(tài)勢，但基礎尚不牢固，為了進一步鞏固和發(fā)展經(jīng)濟回升的良好勢頭，財政部增發(fā)500億元長期建設國債，全部納入中央預算?；I集的資金基本用于在建的國債項目，帶動這批項目早日完工，發(fā)揮社會效益。
連續(xù)三年積極財政政策的實施，將經(jīng)濟拉回快速增長的通道，同時加強重點領域基礎設施建設，為以后的經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展打下基礎。
第四次（2008年6月）：僅調(diào)整預算。
2008年5月12日，汶川發(fā)生特大地震。為了開展災后重建工作，中央財政擬從當年起建立地震災后恢復重建基金。從具體安排來看，2008年中央財政安排地震災后恢復重建基金收入預算700億元，其中調(diào)用中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金600億元，此外，車輛購置稅、彩票公益基金、中央國有資本經(jīng)營預算分別安排50億元、10億元和50億元。本次調(diào)整僅涉及賬戶間的變動，中央財政赤字規(guī)模不變。
第五次（2016年11月）：技術性調(diào)整預算。
自2016年5月1日起，中國開始全面推行營改增改革試點，同步實施調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分的過渡方案。為了確保地方既有財力不變，中央集中的收入增量1780億元通過均衡性轉移支付分配給地方，主要用于加大對中西部地區(qū)的支出力度。本次預算調(diào)整屬于按照預算法進行的技術性調(diào)整，地方一般公共預算收入因上劃中央而減少1780億元，因中央新增對地方稅收返還而增加1780億元，兩者相抵，地方一般公共預算收入總量不變。全國財政預算收支總額及赤字不變，僅在中央和地方財政預算收支結構有一些變化。
為了應對突發(fā)事件，除調(diào)整預算增發(fā)國債外，中國分別于1998年、2007年、2020年三次新發(fā)特別國債。1998年用于補充四大商業(yè)銀行資本金；2007年用于注冊成立中投公司管理外匯，于2017年和2022年到期，故又分別發(fā)行特別國債續(xù)作；2020年抗疫特別國債。相較于普通國債，特別國債在資金用途、審批流程以及預算管理方面存在明顯區(qū)別。
第一輪（1998年）：發(fā)行2700億元特別國債，補充四大行資本金。
1998年發(fā)行的2700億元特別國債是特別性質(zhì)的國債，其發(fā)行目的在于向四大行注資，滿足《巴塞爾協(xié)議》對資本充足率的要求和應對高不良貸款率。
本次特別國債的發(fā)行分兩步走：一是1998年3月21日中國人民銀行將存款準備金率從13%一次性降到8%，四大行超2400億元的資金從法定準備金變?yōu)榭墒褂玫某~準備金。人民銀行要求四大行將這些資金以及其他超儲共計2700億元存放到央行的專用戶頭上。二是1998年8月18日四大行將存放于央行賬戶上的資金用于認購特別國債。財政部用發(fā)行特別國債籌集的資金注資四大行，提高商業(yè)銀行資本充足率和清償能力，為金融體系平穩(wěn)運行打下基礎。
第二輪（2007年）：回收流動性，抑制通脹，提高外匯經(jīng)營收益，注資成立中投公司。
進入21世紀后，中國國際收支持續(xù)順差，外匯儲備持續(xù)攀升；在強制結售匯背景下，國內(nèi)出現(xiàn)流動性過剩、資產(chǎn)價格泡沫和物價上漲等問題。
為此，財政部向農(nóng)業(yè)銀行和社會公眾發(fā)行1.55萬億元國債用于購買約2000億美元的外匯。財政部先向農(nóng)業(yè)銀行定向發(fā)行1.35萬億元國債，籌集到人民幣資金后向央行購買等值外匯，央行再用出售外匯換取的人民幣資金向農(nóng)行購買特別國債。這一過程屬于資產(chǎn)置換，央行資產(chǎn)端減少1.35萬億人民幣等值的外匯儲備，同時增加1.35萬億元特別國債。同時，財政部向社會公開發(fā)行2000億元國債，從市場回收流動性，所籌資金亦用來購買外匯，作為成立中投公司的資本金。
本次特別國債期限集中分布在10年和15年，分別于2017年和2022到期，財政部分別發(fā)行6964億元和7500億元進行續(xù)發(fā)。
第三輪（2020年）：抗疫特別國債。
2020年財政發(fā)行抗疫特別國債1萬億元，通過特殊轉移支付機制直達基層，用于公共衛(wèi)生等基礎設施建設和抗疫相關支出。
與前兩次特別國債本息全部由中央承擔不同，此次利息由中央全額負擔，3000億元調(diào)入一般公共預算收入，由中央還本；但是轉移分配給地方的7000億元，由地方統(tǒng)籌項目投資收益等分年償還。
10月24日，經(jīng)全國人大常委會批準，財政部將在今年四季度增發(fā)1萬億元國債，并通過轉移支付方式全部安排給地方。本次特別國債有三個值得關注的點（詳見《如何看待增發(fā)1萬億國債》）：
1、為何在當前時點推出？
此次預算調(diào)整接近年末，為何不直接增加2024年預算而是調(diào)整2023年預算。一方面，當前宏觀經(jīng)濟形勢總體持續(xù)恢復，但總需求不足、微觀主體信心不振的問題依然存在，增發(fā)國債有利于加強基礎設施建設，擴大總需求，為四季度和明年的經(jīng)濟運行打下好的基礎。另一方面，今年房地產(chǎn)市場低迷導致土地出讓收入繼續(xù)大幅下行，進而支出不及預期，制約了積極財政的發(fā)揮。增發(fā)國債有利于增加可支配財政資金，更好地落實積極的財政政策。
2、為什么作為特別國債管理的增發(fā)國債推升赤字？
此次增加國債、追加赤字是自1998年、1999年和2000年后，第四次年內(nèi)作出預算調(diào)整，時隔23年，具有極其重要的信號意義。調(diào)整后，赤字率將上升到3.8%左右。長期以來，社會各界將赤字率3%視為財政紀律的警戒線，將赤字率3%視為財政積極與否的標志。此次黨中央、國務院審時度勢，實事求是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢及時作出調(diào)整，以實際行動突破3%的赤字率束縛，向國內(nèi)國際市場傳遞更為積極的財政政策信號。
3、為什么納入中央赤字而非地方赤字？
本次增發(fā)國債全部列入中央財政赤字，由中央政府承擔還本付息責任，不增加地方債務負擔。這主要是考慮到經(jīng)過疫情三年的沖擊以及地產(chǎn)、城投風險的持續(xù)發(fā)酵，地方財力受到極大影響。與主要經(jīng)濟體相比，中國的地方政府債務占比偏高。
一是不存在一成不變的政策和財政警戒線，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢及時做出政策調(diào)整是必要的。當經(jīng)濟遭遇重大內(nèi)外部沖擊時，政策有必要及時做出調(diào)整，加大逆周期調(diào)節(jié)力度。過去3%赤字率的警戒線源自歐元區(qū)《馬斯特里赫特條約》，中國有一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算四本預算，赤字僅覆蓋一般公共預算，實際上，狹義的3%赤字率早已不能反映財政政策真實的積極程度。預算赤字率突破3%并不意味著放棄財政紀律，財政紀律依賴的是完善的財政管理制度和獎懲體系。
二是財政和貨幣政策要加強協(xié)同聯(lián)動，才能發(fā)揮出更好效果，貨幣金融政策要從數(shù)量和價格上配合財政發(fā)債。增發(fā)國債一般需要有相對寬松的貨幣政策配合，包括降準動作等。
三是當前中國經(jīng)濟還存在部分短板，基建投資仍有空間，但呈現(xiàn)出區(qū)域不均衡和投向不均衡，關鍵是找到相應領域并加大補短板力度。隨著近年來中國基建投資快速發(fā)展，一系列大國工程先后發(fā)揮重大作用，關于基建投資空間和潛力的討論較多。中國基建投資仍具有較大空間，尤其是在減災防災比如城市排水防澇、防洪建設等方面，同時中國基建投資呈現(xiàn)出區(qū)域結構不均衡的特點。再比如，大城市停車場建設、新能源充電樁建設等均有較大空間。當然，要堅決防止過剩投資以及利用率低的基建投資。
本文轉自于 財新網(wǎng)
